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Sentencia T.S. (Sala 3) de 13 de diciembre de 2010


 RESUMEN:

Puertos: Responsabilidad Patrimonial. Daños sufridos en el patrimonio, derivados del pago de tarifas portuarias en aplicación del artículo 70, de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional. No puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario. A efectos de la reclamación de responsabilidad patrimonial no basta con acreditar que la devolución del importe no supondría un enriquecimiento injusto, sino que es preciso acreditar un empobrecimiento injusto. Desestimación del recurso.

TRIBUNAL SUPREMO.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: SEXTA

Excmos. Sres.:

Presidente:

D. Octavio Juan Herrero Pina

Magistrados:

D. Luis María Díez Picazo Jiménez

D. Juan Carlos Trillo Alonso

D. Carlos Lesmes Serrano

D. Agustín Puente Prieto

En la Villa de Madrid, a trece de diciembre de dos mil diez.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo número 276/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación de la entidad CMA CGM, contra la desestimación, primero presunta y después expresa, de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada al Consejo de Ministros, con fecha 19 de mayo de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio, derivados del pago de tarifas portuarias durante el ejercicio 1993, en aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-Con fecha 19 de mayo de 2006, la entidad CMA CGM, empresa especializada en servicios de transporte marítimo, se dirigió al Consejo de Ministros solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, respecto a las cantidades abonadas a las Autoridades Portuarias de Barcelona y Valencia por dicha entidad, en concepto de tarifas portuarias, durante el año 1993, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha de ingreso hasta el momento del pago de la indemnización.

Alegaba al efecto, que con fecha 20 de mayo y 8 de junio de 2005, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado, respectivamente, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo, por las que se declaran inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción original y en la redacción dada por la Ley 62/1997 y que, como consecuencia de la aplicación de estos preceptos y de la norma reglamentaria que los desarrolló, hubo de satisfacer a las Autoridades Portuarias españolas, durante el ejercicio, determinadas cantidades en concepto de tarifa portuarias, lo que ha provocado una lesión en su patrimonio de la que es responsable el Estado, en tanto que legislador, como consecuencia de la aplicación de una Ley declarada inconstitucional.

En apoyo de su reclamación, examina la evolución doctrinal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con mención específica a los supuestos de actos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales, razonando sobre la concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a dicha responsabilidad en este caso: lesión no debida a fuerza mayor, efectiva, económicamente evaluable e individualizada, relación de causalidad entre las lesiones y el anormal funcionamiento del Estado legislador, ejercicio de la acción en el plazo de un año desde la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley 27/1992 en su redacción de 1997, e inexistencia del deber jurídico de soportar el daño, y ello aun cuando en su día se efectuaron los ingresos correspondientes a las liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria, sin haber reclamado en vía administrativa ni judicial.

Segundo.-Ante el silencio del Consejo de Ministros, con fecha 11 de mayo de 2007 la entidad CMA CGM, interpone este recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación por el Consejo de Ministros. Una vez admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la recurrente para formalización de la demanda, en la que mantiene su pretensión de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ingresadas en concepto de tarifas portuarias en el ejercicio 1993.

En la demanda y en su ampliación, alega la recurrente, en síntesis, que, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril (BOE 20-5-2005) y 121/2005, de 10 de mayo (BOE 8-6-2005) declararon inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, tanto en su redacción original como en la redacción dada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre, respectivamente, y a la vista de las mismas, con fecha 19 de mayo 2006, dicha entidad formuló reclamación al Consejo de Ministros en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las cantidades abonadas, más intereses legales, interponiendo posteriormente recurso contencioso administrativo frente a la desestimación de su reclamación, primero presunta y más tarde expresa -por Acuerdo de 27 de febrero de 2009- del Consejo de Ministros, lo que justifica la competencia de esta Sala para el conocimiento de la pretensión ejercitada.

En apoyo de su reclamación, después de exponer los antecedentes normativos sobre las tarifas por servicios portuarios, así como la normativa y jurisprudencia relativa a la responsabilidad del Estado legislador, analiza la cuestión referida a la eficacia ex nunc o ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes y su incidencia sobre la nulidad de las mismas y de los actos dictados a su amparo, y concluye justificando la concurrencia, en el presente supuesto, de todos y cada uno de los requisitos motivadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por actos del Estado legislador, al haberse declarado la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley que imponía la obligación de pago de unas tarifas calificadas de precios privados, sin regulación de los elementos mínimos definidores de la prestación, con la consecuencia de ser nula dicha norma y también los actos dictados a su amparo, cuyo contenido se concreta en el pago de determinadas cantidades que ha resultado indebido, por no venir apoyado ni en Ley, ni en acto válido que lo autorizase, causando un perjuicio patrimonial coincidente con los pagos realizados, cuyo carácter antijurídico (inexistencia del deber jurídico de soportarlo) - sostiene- está fuera de toda duda por no existir la necesaria norma legal que lo autorizase y que ha sido soportado por la reclamante, como sujeto pasivo de la tarifa, por lo que está legitimada para ejercitar la acción.

En el escrito de ampliación de la demanda reseña que se trata de una empresa consignataria que no aprovecha por sí misma los servicios a que corresponden dichas tarifas, negando la incorporación a su patrimonio de servicio o beneficio alguno, al tiempo que niega el hecho de la repercusión de las tarifas abonadas a los titulares de las mercancías, añadiendo que es a la Administración a quien debe perjudicar la falta de prueba de este extremo.

Asimismo, aduce que es inaplicable la Sentencia del Pleno de esta Sala de fecha 5 de marzo de 2008, a la que remiten otras sentencias desestimatorias de reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, "por no resultar acreditado el requisito esencial de producirse un detrimento real y efectivo en la situación patrimonial de la recurrente, detrimento que no se produce al tratarse de una relación sinalagmática en la que la recurrente ha disfrutado de la prestación solicitada por lo que su patrimonio no se ve afectado y se mantiene íntegro tras la declaración de inconstitucionalidad", razonando que su inaplicabilidad deriva de que, en este caso, ni la Administración Portuaria llegó a prestar un servicio cada vez que exigió la tarifa -pues dicha prestación se exigía por aquélla por el mero uso común especial del demanio portuario-, ni el obligado al pago -simple consignatario del buque o de la mercancía- recibió servicio alguno, al tratarse de un mero representante de la persona que realmente usaba los bienes demaniales. A ello que añade que aun cuando se admitiera a efectos puramente dialécticos que algunas tarifas llevaran aparejada la recepción de un servicio o actividad administrativa en beneficio del obligado al pago, no puede afirmarse con rigor jurídico que la devolución del importe pagado comporte automáticamente un enriquecimiento injusto.

Tercero.-El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte actora, al amparo de los artículos 19.1.a) y 69.b) de la Ley Jurisdiccional, por falta de derecho o interés legítimo de la demandante, toda vez que ésta reconoce su condición de simple consignatario y, por tanto, no es el "pagador final" o sujeto pasivo que ha efectuado el pago de las cantidades reclamadas, que no ha soportado al haberlas repercutido sobre las navieras.

En su defecto, solicita la desestimación del recurso con base en los siguientes fundamentos sustantivos:

I) el recurso ha sido interpuesto transcurrido más de un año desde que se publicó la sentencia del Tribunal Constitucional en fecha 20 de mayo de 2005 y la formulación de la reclamación en fecha 5 de junio de 2006 (artículo 142.4 de la Ley 30/92).

II) en atención a lo establecido en el artículo 139.3 de la Ley 30/92, al no existir una previsión legal indemnizadota, además de las razones expresadas en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2008.

III) la demanda de indemnización no encuentra apoyo en precepto alguno y, en contra del principio de seguridad jurídica, supondría anular unas liquidaciones que siguen siendo definitivas y firmes, dado que no fueron impugnadas y no resultaron afectadas por las sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/92 y la redacción dada por la Ley 62/97.

IV) la doctrina del enriquecimiento injusto, ilícito o torticero, que se alza como obstáculo infranqueable ante la pretensión de la recurrente toda vez que no ha existido daño antijurídico que deba resarcirse desde el momento que la recurrente ha repercutido sobre tercero las tarifas por ella satisfecha.

Cuarto.-Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso documental a los efectos de obtener certificación de las Autoridades Portuarias de Barcelona y Valencia sobre las cantidades satisfechas por la recurrente durante el año 1993 en concepto de tarifas portuarias, que se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.

Quinto.-Por ambas partes se presentaron escritos de conclusiones, examinando las pruebas practicadas y defendiendo las posturas mantenidas en sus escritos de demanda y contestación. Ampliada la demanda y formulada contestación a la misma por el Abogado del Estado, las partes no solicitaron vista ni conclusiones, quedando los autos conclusos para sentencia, a cuyo efecto se señaló para votación y fallo el 7 de diciembre de 2010, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo.Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala.


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-En primer lugar, ha de rechazarse la alegación formulada por el Abogado del Estado, de la misma manera que debe desestimarse la causa de inadmisión, por falta de legitimación activa de la recurrente, ya que la misma alega desde el principio que ha sido quien ha satisfecho las tarifas en cuestión, señalando su concreto importe y las facturas en las que se refleja el pago, lo que ha completado en periodo de prueba mediante la documental solicitada, poniendo de manifiesto un interés legítimo en la reparación del perjuicio patrimonial que atribuye al indebido abono de tales tarifas, que no queda desvirtuado por las genéricas alegaciones sobre la falta de acreditación de haber sido sujeto pasivo que haya efectuado y soportado (no repercutido) el pago, que se formulan de contrario y que carecen de la necesaria fundamentación, que debe efectuar quien opone tal causa de inadmisibilidad, frente a las alegaciones que la propia parte formula en conclusiones sobre el alcance de las tarifas satisfechas y no repercutidas.

Segundo.-Entrando en el fondo de la cuestión planteada, en primer lugar ha de desestimarse la alegación del Abogado del Estado basada en la prescripción de la acción pues, correspondiendo al ejercicio 1993 las cantidades reclamadas, en el presente caso el plazo para su ejercicio deba computarse desde la publicación de la STC 120/2005 de 20 de abril (BOE de 20 de mayo de 2005), que declara la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en su redacción original, y habiéndose formulado la reclamación de responsabilidad patrimonial el 19 de mayo de 2006 -y no el 5 de junio de 2006 como erróneamente indica el Abogado del Estado-, hay que concluir que la acción no había prescrito.

Tercero.-Se pretende en este recurso la declaración de responsabilidad patrimonial por la aplicación de acto legislativo, según la terminología que utiliza el artículo 139.3 de la Ley 30/92, invocando al respecto la jurisprudencia de esta Sala en los términos que antes se han expuesto.

La responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la Sentencia de 25 de noviembre de 1995, "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado".

En todo caso se ha de tratar de un daño real y efectivo, como señalan las Sentencias de 16 de octubre de 1995 y 16 de febrero de 1998, entre otras. Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. También resulta del número 3 del mismo precepto en relación con la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, que aquí se invoca, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un daño o perjuicio.

El Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico de la responsabilidad patrimonial, al entender que, desde esta perspectiva, no puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario y no puede decirse que haya sufrido un daño real y efectivo.

Frente a ello, la recurrente mantiene que ha experimentado una lesión en su patrimonio por cuanto ha tenido que hacer frente a un tributo que no tenía obligación alguna de pagar, argumentando en conclusiones sobre el carácter legal de tal obligación y señalando que la declaración de inconstitucionalidad deja claro que las Autoridades Portuarias no tenían derecho a exigir las tarifas en cuestión.

Entiende la Sala que el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo que ya declaramos en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2008 -recurso contencioso-administrativo n.º 22/2007 - en la que señalamos que "la entidad recurrente, mediando el abono de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad. Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo. Tampoco puede sustentarse la existencia de tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la correspondiente tarifa, que parece invocarse cuando se dice, en conclusiones, que no existe ninguna norma que afirme que el usuario no tuviera derecho a recibir el servicio, pues es claro que toda la normativa reguladora de los servicios portuarios sujeta su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias. Finalmente el recurrente no plantea la existencia de un perjuicio, en razón de eventuales diferencias tarifarias, que pudieran incidir en el distinto alcance del beneficio reportado por la prestación obtenida, limitándose a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin tomar en consideración que ello determinó el disfrute de la prestación y la incorporación a su patrimonio, que no resultó afectado por la declaración de inconstitucionalidad" .

En esta sentencia del Pleno de la Sala de 5 de marzo de 2008, cuya aplicación rechaza la recurrente, la razón para desestimar la reclamación deducida es la falta de acreditación del daño y no una supuesta consideración de un enriquecimiento injusto que sólo se invoca por el Abogado del Estado y que la Sala no aprecia, pues en el caso que resuelve dicha sentencia, a la que remiten otras sentencias desestimatorias de reclamaciones de responsabilidad patrimonial análogas a la que nos ocupa, las circunstancias son las siguientes:

1.º- El objeto del recurso es una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los supuestos perjuicios derivados del pago de tarifas portuarias liquidadas al amparo de normas que han sido declaradas inconstitucionales y nulas.

2.º- Dichas liquidaciones no han sido impugnadas previamente ni anuladas por sentencia alguna.

3.º- El reclamante, al ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial, precisamente por elegir esta vía no pretende la devolución de lo indebidamente pagado, sino la indemnización de un daño que ha de ser real y efectivo y que tiene que probar y el matiz es decisivo:

a) para obtener la anulación de la tarifa y la devolución de lo indebidamente pagado basta con acreditar que al no existir una norma legal que ampare la liquidación de la tarifa no existe en puridad una obligación legal de pago de la misma y, por ello, procede la devolución de su importe.

b) en cambio, para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los perjuicios derivados del pago de tarifas portuarias liquidadas al amparo de normas que han sido declaradas inconstitucionales y nulas, se hace preciso acreditar la existencia de un daño real y efectivo y, a estos efectos, no cabe identificar dicho daño real y efectivo con el importe de las tarifas satisfechas, porque lo cierto es que el reclamante ha incorporado el servicio a que corresponde dicha tarifa a su patrimonio, por lo que no cabe considerar sin más que ha sufrido un perjuicio patrimonial, real y efectivo por su pago, a menos que acredite que con una norma legal hubiera existido una diferencia tarifaria a su favor. Por tanto, a efectos de la reclamación de responsabilidad patrimonial no basta con acreditar que la devolución del importe no supondría un enriquecimiento injusto, sino que es preciso acreditar un empobrecimiento injusto, que no es lo mismo que un enriquecimiento justo.

Esto, y no otra cosa, es lo que quiere decir la Sentencia del Pleno de esta Sala, a la que nos hemos venido remitiendo, en asuntos análogos y que, en contra de lo sostenido por la recurrente, resulta según se ha expuesto plenamente aplicable al caso. No se acoge en ella la tesis del Abogado del Estado acerca del enriquecimiento injusto que se produciría en caso de indemnizar a las reclamantes con una cantidad equivalente al importe de las tarifas ilegales satisfechas a cambio de la utilización de los servicios portuarios, pues la desestimación no se produce porque la Sala considere que en tal caso tendría lugar un enriquecimiento injusto, sino porque la Sala no considera acreditada la existencia de un daño real y efectivo que pueda identificarse con dicho importe, pues realmente aquéllas se pagaron a cambio de servicios que las reclamantes han incorporado a sus patrimonios bien directamente o a través del precio cobrado por la prestación del servicio para su gestión, sin que quepa identificar un pago indebido por la ilegalidad de las tarifas, con un daño o perjuicio patrimonial indemnizable.

Cabe añadir que el pronunciamiento mayoritario del Pleno de la Sala en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008, se produjo teniendo en cuenta y valorando la consideración de la cuestionada exigencia patrimonial como una obligación legal y la jurisprudencia de la Sala en relación con la devolución de lo pagado en tales casos, como se refleja en el voto particular emitido al respecto, consideraciones que no prosperaron frente al parecer mayoritario reflejado en la sentencia.

Por todo ello, considerando la Sala que del planteamiento del recurso no se desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, en la medida en que también en este caso, se limita a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin plantear la existencia del perjuicio en función de eventuales diferencias tarifarias, resulta inviable la pretensión formulada, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones planteadas por las partes.

Cuarto.-En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.


FALLAMOS


 
Primero.-Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 276/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación de CMA CGM, contra la desestimación primero presunta y después expresa de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada al Consejo de Ministros, con fecha 19 de mayo de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio derivados del pago de tarifas portuarias durante el ejercicio 1993 a las Autoridades Portuarias de Barcelona y Valencia, en aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, modificado por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, declarado inconstitucional; desestimación que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.

Segundo.-No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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