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Sentencia T.S. (Sala 3) de 10 de diciembre de 2010


 RESUMEN:

Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes. Falta de crítica razonada a la sentencia recurrida. La casación no es una segunda instancia. La potestad discrecional de planeamiento no queda vinculada por compromisos contractuales de la Administración. No ha lugar al recurso de casación.

En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil diez.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 5951/2006, interpuesto por la entidad MEGAPARK MADRID, S.A. (antes denominada Desarrollos Ikea, S.A.), representada por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado, contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de septiembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 103/2002), sobre revisión del Plan General de San Sebastián de Los Reyes. Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID, representada por la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos; así como el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES, representado por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-La representación de la entidad mercantil "Megapark Madrid, S.A." (antes denominada "Desarrollos Ikea, S.A.") interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 27 de diciembre de 2001, de aprobación definitiva, a excepción de determinados ámbitos, de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes; así como -por vía de ampliación del recurso- contra el posterior Acuerdo de 21 de febrero de 2002 que dio por cumplidas las condiciones impuestas en el anterior.

El recurso fue desestimado por sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de septiembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 103/2002).

Segundo.-La mencionada sentencia -ahora recurrida en casación- ofrece en sus fundamentos de derecho primero y segundo la siguiente síntesis de los argumentos aducidos y pretensiones formuladas por el demandante:

"PRIMERO.- (...) Pretende la recurrente que se le reconozca en la Zona 59, Moscatelares, 65.819 m2 de edificabilidad más que la asignada por el Plan, con la distribución de usos propuesta en la demanda, así como que se le asigne la misma sobre parcelas o solares aptos para recibir la edificabilidad reconocida, ubicados en la precitada Zona o en otros ámbitos, o, en su defecto, sea sustituida por cantidad en metálico.

Dichas pretensiones descansan, en esencia, sobre el argumento de que, al ser la superficie real de la Zona mayor que la consignada en la Revisión del Plan General, resulta obligado aumentar la edificabilidad en proporción a la diferencia entre ambas.

Segundo.-La Zona 59 está clasificada en la Revisión del Plan General como Suelo Urbano de Planeamiento Incorporado; tiene la misma su origen en la denominada Zona 19, Unidad "OP-3 Moscatelares", ordenada en su día mediante la Modificación Puntual 10/93 del anterior Plan General - que fue aprobada definitivamente mediante Acuerdo de 28.7.1994 -, la cual reclasificó el suelo de No Urbanizable en Urbanizable No Programado, a desarrollar por el Sistema de Expropiación, habiéndose adjudicado a "DESARROLLOS IKEA, SA" el concurso para la formulación y ejecución del Programa de Actuación Urbanística y del Plan Parcial - aprobados definitivamente el 5.3.1996 y el 29.4.1996 -; a su vez, el Proyecto de Urbanización se aprobó el 29.4.1997 y el de Expropiación el 27.3.1997, habiendo sido ejecutados.

La recurrente, invocando los artículos 2.1.4.A y 3.3 de las Normas Urbanísticas, alega que tanto en la Modificación Puntual como en la Bases del Concurso la superficie del ámbito se fijó en 1.018.000 m2, de los que 293.000 m2 correspondieron a Sistemas Generales Adscritos y 725.000 al denominado Sector o área económica, con uso predominante comercial compatible con el residencial, terciario/residencial público/dotacional privado, y el industrial de tipo escaparate con actividades comerciales, con una edificabilidad máxima de 0.49 - siendo la del ámbito de 0,35 - y una superficie edificable de 365.000; aduce también que, efectuada a su instancia una medición real del ámbito, resultó su superficie de 1.206.055 m2, de los cuales 894 m2 corresponden al Sector, lo que conlleva un aumento de edificabilidad de 65.819 m2 - que unida a la ya reconocida no excede del 0,49 del ámbito -, la cual le corresponde en exclusiva dada su condición de adjudicataria del concurso y de urbanizadora.";.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia se rechazan tales argumentos de impugnación, lo que explica la Sala de instancia del modo siguiente:

"(...) TERCERO.- La tesis de la recurrente se aparta del proceso en que ordinariamente se adoptan las decisiones discrecionales de planeamiento pues, en puridad de conceptos, la técnica urbanística es la contraria, dado que la primera decisión del planificador consiste en determinar la intensidad de la edificabilidad y usos que quiere atribuir a un concreto ámbito físico - de cuyos elementos definidores la superficie es sólo uno más -, y en función de dicha decisión, se ajustan sus otros parámetros, que es lo realmente acontecido en el caso de autos: De lo actuado en el expediente administrativo y en el proceso no se predica la certeza del presupuesto inexcusable en el que se basa la recurrente, pues la ordenación antecedente que ha sido íntegramente incorporada a la Revisión del Plan General no ha formulado ni explícita ni implícitamente una relación de proporcionalidad directa entre superficie y edificabilidad que permita sostener que a la verificación de una mayor superficie del ámbito se siga necesariamente un correlativo aumento de su edificabilidad; por el contrario, la sola lectura de la documentación de la Revisión basta para comprobar que en la Ficha de Ordenación Pormenorizada del Uso del Suelo y de la Edificación de la Zonal 59 y en la Ficha de la Unidad de Ejecución 14 no se han establecido parámetros sobre las superficies brutas ni edificabilidades globales y basta también examinar el contenido de las fichas que integran el Anexo A y sumar las superficies edificables definidas sobre cada una de sus parcelas para despejar toda duda acerca de cual fue la concreta edificabilidad total que la ordenación anterior le atribuyó a la Zona 59, edificabilidad que no se definió globalmente sino parcela por parcela, privando esta circunstancia de toda virtualidad al argumento de la demanda; la anterior conclusión no se ve afectada por la aplicación al supuesto litigioso del artículo 3.3 de las Normas Urbanísticas puesto que no existe discrepancia alguna entre en planeamiento antecedente y las fichas del Anexo A, a las que se remiten las precitadas Fichas de Ordenación Pormenorizada del Uso del Suelo y de la Edificación de la Zonal 59 y de la Unidad de Ejecución 14. Es más, si hubiese duda, que en nuestra opinión no se da, el artículo 1.8 in fine de las Normas Urbanísticas, al establecer una norma de interpretación general a favor de la menor edificabilidad, impediría que prosperara la tesis de la demandante.

Por consiguiente, al carecer el planeamiento antecedente y la Revisión del Plan General de una determinación que establezca para la Zona 59 la peculiar relación de proporcionalidad propugnada por la recurrente, es claro que no puede invocarse ésta como fundamento de las pretensiones de la parte actora, alguna de las cuales - como la relativa a la atribución subjetiva del aumento de edificabilidad - no atañe a determinaciones propias del planeamiento impugnado sino a su aspecto ejecutivo, situándose extramuros del objeto de este proceso, por todo lo cual no procede estimar el presente recurso contencioso administrativo";.

Tercero.-La representación de la entidad Megapark Madrid, S.A. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 2006 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

En el motivo de casación se alega la infracción del artículo 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, en relación con los artículos 11 y 14 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y de su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; así como de los artículos 146 y siguientes del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Sostiene la recurrente, en síntesis, que el Plan General impugnado debió incrementar la edificabilidad del ámbito en cuestión en 65.819 m2 sobre la establecida en el planeamiento anterior, al detectar que la superficie real del sector excede en 188.055 m2 a la reflejada en dicho Plan. Como ese planeamiento anterior se ejecutó por el sistema de expropiación, a costa de la recurrente - que intervino en calidad de urbanizadora y beneficiaria de la expropiación-, el exceso de superficie produjo una alteración de la concesión, debiéndose incrementar el "precio" convenido (edificabilidad de 0,35 m2/m2), en relación directamente proporcional al de la superficie. Subsidiariamente afirma que, en el peor de los casos, dicho incremento nunca podría resultar inferior a 33.250 m2 edificables, atendiendo al reconocimiento expreso por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes de hasta 95.000 m2 de caminos y vías preexistentes no computados, ni integrados en la total superficie que se tomó como referencia en la determinación y pormenorización de edificabilidades.

Termina el escrito solicitando que se case y anule la sentencia recurrida, así como que: "...se reconozca a la Zona 59 Moscatelares del P.G.O.U. de San Sebastián de los Reyes, en virtud de su mayor extensión real, la mayor edificabilidad pretendida por esta parte de 65.819 m2, o subsidiariamente, la de 33.250 m2 resultantes de la mayor extensión del ámbito, Unidad o Zona reconocidos por el Ayuntamiento, una u otra con la distribución proporcional expresada en el Antecedente Primero de este escrito, toda ella correspondiente a mi representada, adjudicataria y urbanizadora del ámbito, excepción hecha y sin perjuicio de las correspondientes cesiones obligatorias de aprovechamientos a las Administraciones Urbanísticas actuantes que procedieren, así como que se reconozca igualmente el derecho de esta parte a que dicha edificabilidad sea asignada en Parcela o solar apto para recibirla, o bien, de no ser posible, ser sustituida a metálico, condenando a las Administraciones demandadas a estar y pasar por ello y a dar cumplimiento y ejecución a dicho fallo, o bien, en último término, entender esa Excma. Sala que ni los autos ni la sentencia recurrida proporcionan elementos suficientes para pronunciarse sobre una u otra o una tercera cifras, acordar la devolución de los autos a la Sala de instancia para que, con libertad de criterio y conforme a lo actuado, fije la superficie del ámbito que haya de servir de parámetro y la consiguiente edificabilidad resultante ";.

Cuarto.-Las representaciones del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y de la Comunidad de Madrid -demandadas en el proceso de instancia y personadas en casación como parte recurrida- formalizaron su oposición mediante sendos escritos presentados el 16 y el 23 de noviembre de 2007 en el que formulan alegaciones en contra del motivo de casación aducido por la recurrente y terminan solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y conformando íntegramente la sentencia recurrida, condenando a la recurrente al pago de las costas causadas.

Quinto.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 7 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación interpuesto por la entidad Megapark Madrid, S.A. (antes denominada Desarrollos Ikea, S.A.) contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 11 de septiembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 103/2002), en la que se desestimó el recurso formulado por la misma entidad frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 27 de diciembre de 2001, de aprobación definitiva, a excepción de determinados ámbitos, de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes; así como -por vía de ampliación del recurso- contra el posterior Acuerdo de 21 de febrero de 2002 que dio por cumplidas las condiciones impuestas en el anterior.

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las cuestiones planteadas por la parte actora en el proceso de instancia así como las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el motivo de casación formulado por la representación de la entidad Megapark Madrid, S.A. cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Segundo.-La recurrente aduce, como hemos visto, que el Plan General impugnado ha infringido lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones (LRSV), en relación con los artículos 11 y 14 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y de su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; así como de los artículos 146 y siguientes del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Suelo. Y tales infracciones se habrían producido -según la recurrente- por no haberse incrementado en dicho Plan la edificabilidad del ámbito en cuestión en 65.819 m2 sobre la establecida en el planeamiento anterior, incorporado al nuevo Plan, tras la constatación por dicha recurrente de que la superficie real del sector excede en 188.055 m2 sobre la reflejada en aquél.

El motivo no puede ser estimado porque, tal y como señalaron las Administraciones públicas recurridas en sus respectivos escritos de oposición, la recurrente en casación no hace una crítica a la fundamentación jurídica de la sentencia que se dice combatir sino al propio Plan General impugnado en el proceso de instancia.

En efecto, hemos visto que la sentencia de instancia fundamentó la desestimación del recurso, en lo que aquí interesa, en las consideraciones que aparecen expuestas en su fundamento tercero, que podemos sistematizar del modo siguiente:

1.º-De lo actuado en el expediente administrativo y en el proceso no se predica la certeza del presupuesto inexcusable en el que se basa la recurrente, pues la ordenación antecedente que ha sido íntegramente incorporada a la Revisión del Plan General no ha formulado ni explícita ni implícitamente una relación de proporcionalidad directa entre superficie y edificabilidad que permita sostener que a la verificación de una mayor superficie del ámbito se siga necesariamente un correlativo aumento de su edificabilidad; por el contrario, la sola lectura de la documentación de la Revisión basta para comprobar que en la Ficha de Ordenación Pormenorizada del Uso del Suelo y de la Edificación de la Zonal 59 y en la Ficha de la Unidad de Ejecución 14 no se han establecido parámetros sobre las superficies brutas ni edificabilidades globales".

2.º "...la primera decisión del planificador consiste en determinar la intensidad de la edificabilidad y usos que quiere atribuir a un concreto ámbito físico -de cuyos elementos definidores la superficie es sólo uno más-, y en función de dicha decisión, se ajustan sus otros parámetros, que es lo realmente acontecido en el caso de autos. (...) la ordenación antecedente que ha sido íntegramente incorporada a la Revisión del Plan General no ha formulado ni explícita ni implícitamente una relación de proporcionalidad directa entre superficie y edificabilidad que permita sostener que a la verificación de una mayor superficie del ámbito se siga necesariamente un correlativo aumento de su edificabilidad".

3.º- "...basta también examinar el contenido de las fichas que integran el Anexo A y sumar las superficies edificables definidas sobre cada una de sus parcelas para despejar toda duda acerca de cual fue la concreta edificabilidad total que la ordenación anterior le atribuyó a la Zona 59, edificabilidad que no se definió globalmente, sino parcela por parcela, privando esta circunstancia de toda virtualidad al argumento de la demanda".

4.º- "...la anterior conclusión no se ve afectada por la aplicación al supuesto litigioso del artículo 3.3 de las Normas Urbanísticas puesto que no existe discrepancia alguna entre en planeamiento antecedente y las fichas del Anexo A, a las que se remiten las precitadas Fichas de Ordenación Pormenorizada del Uso del Suelo y de la Edificación de la Zonal 59 y de la Unidad de Ejecución 14. Es más, si hubiese duda, que en nuestra opinión no se da, el artículo 1.8 in fine de las Normas Urbanísticas, al establecer una norma de interpretación general a favor de la menor edificabilidad, impediría que prosperara la tesis de la demandante".

5.º- "...al carecer el planeamiento antecedente y la Revisión del Plan General de una determinación que establezca para la Zona 59 la peculiar relación de proporcionalidad propugnada por la recurrente, es claro que no puede invocarse ésta como fundamento de las pretensiones de la parte actora, alguna de las cuales - como la relativa a la atribución subjetiva del aumento de edificabilidad - no atañe a determinaciones propias del planeamiento impugnado sino a su aspecto ejecutivo, situándose extramuros del objeto de este proceso, por todo lo cual no procede estimar el presente recurso contencioso administrativo".

Pues bien, en el recurso de casación que examinamos nada se dice sobre estos razonamientos y conclusiones de la sentencia recurrida, limitándose a reproducir en su apartado de antecedentes, casi literalmente, la relación de "hechos" de la demanda, y a denunciar luego, en el desarrollo del motivo, la infracción de determinada normativa contractual, en términos genéricos, sin rebatir los concretos argumentos en los que la sentencia impugnada motivó la desestimación del recurso.

Como hemos señalado en repetidas ocasiones -sirvan de muestra las sentencias de 22 de abril de 2009 (casación 10610 / 2004) y 9 de enero de 2008 (casación 4453/2008)-, la naturaleza del recurso de casación obliga a la observancia de los requisitos formales que la Ley establece para su viabilidad, requisitos que no constituyen un prurito de rigor formal sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquél ostenta, sólo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto desde el punto de vista sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia. Por eso, el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, exige que en el escrito de interposición del recurso de casación se expresen razonadamente el motivo o motivos en los que se ampare, expresión razonada que, según consolidada doctrina jurisprudencial, comporta la necesidad de efectuar una crítica de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida.

En el presente recurso de casación la entidad recurrente no efectúa crítica alguna a la concreta argumentación jurídica de la sentencia dictada en la instancia. Articula el recurso prescindiendo de la sentencia impugnada y de los razonamientos en ella contenidos.

En sentencia de 25 de octubre de 2010 (casación 3614/07), que aunque referida a una materia distinta aborda un defecto semejante en la formulación del recurso de casación, esta Sala ha declarado lo siguiente: " (...) El método seguido por la representación del recurrente sería reprobable incluso si se tratase aquí de un recurso de apelación, pues aunque en este pueden ser replanteados y revisados todos los aspectos fácticos y jurídicos de la controversia, su articulación no puede consistir en una mera reiteración de la demanda. Pero la técnica empleada resulta de todo punto inaceptable tratándose, como aquí sucede, de un recurso de casación, pues éste no constituye una segunda instancia sino un juicio a la sentencia; esto es, una vía singular de impugnación tendente a constatar si es o no ajustada a derecho la interpretación y aplicación de las normas realizada por el Tribunal de instancia. Y mal puede este Tribunal Supremo realizar esa labor si el recurso de casación no trata de rebatir o desvirtuar las razones dadas en la sentencia, sino que, sin mencionarlas siquiera, se limitar a reproducir de forma prácticamente literal lo alegado en la demanda";. Pues bien, tales consideraciones son enteramente trasladables al caso que nos ocupa.

Tercero.-Sin perjuicio de que, como acabamos de explicar, el recurso de casación debe ser desestimado por su defectuosa formulación, tampoco desde una perspectiva sustantiva podría prosperar.

En efecto, de lo dispuesto en los preceptos esgrimidos por la entidad recurrente en modo alguno se deriva la consecuencia que pretende. Esta Sala, en reiterada jurisprudencia, ha declarado que el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento ha de obedecer a finalidades estrictamente urbanísticas, circunscritas a la consecución de la mejor ordenación posible para la satisfacción del interés general, no hallándose en sí misma vinculada por derechos adquiridos, ni por compromisos anteriores de la Administración. Pueden citarse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 24 de marzo de 2009 (casación 10055 / 2004), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003); así como la sentencia de 26 de julio de 2006 (casación 2393 / 2003) en la que insistimos precisamente en que "... las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal ";.

En el motivo de casación la recurrente no intenta en realidad justificar el incremento de edificabilidad solicitado en la consecución de ninguna de las finalidades urbanísticas a que ha de tender el planeamiento, ni en el cumplimiento de las normas que rigen el contenido de la ordenación, ni tampoco en el de los principios que limitan la potestad discrecional de planeamiento (igualdad, proporcionalidad, racionalidad, etc.), sino exclusivamente en la satisfacción del hipotético "precio" que a su entender debía cobrar como entidad beneficiaria de la expropiación de la unidad de actuación y urbanizadora de la misma, en virtud de un título concesional y al amparo de normativa de naturaleza contractual, así como de un concreto precepto de la Ley 6/1998, de 13 de abril -artículo 13 - que nada tiene que ver con lo realmente solicitado.

Si la recurrente consideraba y podía acreditar que se vulneraron de algún modo sus derechos como concesionario o beneficiario de la expropiación pudo, en su caso, formular una reclamación indemnizatoria en el procedimiento de gestión urbanística en el que estaba implicada. Pero no cabe que invocando esa única causa -ajena a los fines de la potestad de planeamiento- exija un cambio de ordenación a fin de logar un incremento de la edificabilidad prevista en el Plan General.

Cuarto.-Por tales razones el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las Administraciones personadas como parte recurrida -Comunidad de Madrid y Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes- al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de las mencionadas partes recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.


FALLAMOS


 
No ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la entidad mercantil MEGAPARK MADRID, S.A. contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid de 11 de septiembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 103/2002), con imposición de las costas del recurso de casación a la recurrente en los términos señalados en el fundamento cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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