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Sentencia T.S. (Sala 3) de 9 de diciembre de 2010


 RESUMEN:

 Recurso contencioso-administrativo contra disposición de carácter general. Recurso contra la inadmisión. Adopción de acuerdos por los órganos colegiados: Falta de aportación. Derecho a la tutela judicial efectiva. Subsanación de defectos. Estimación del recurso.

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil diez.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.304/2.007, interpuesto por el CABILDO INSULAR DE GRAN CANARIA, representado por el Sr. Letrado Asesor del Servicio de Asesoría Jurídica de dicha Administración, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria en fecha 12 de mayo de 2.006 en el recurso contencioso-administrativo número 366/2.003, sobre Decreto del Gobierno de Canarias 7/2003, de 31 de enero, por el que se establecen los porcentajes de participación financiera del Contrato Programa 2000-2003, en materia de transportes.

Son partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada por la Sra. Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, y el CABILDO INSULAR DE TENERIFE, representado por la Sra. Letrada del Servicio de Defensa Jurídica y Cooperación Jurídica Municipal de dicha Administración.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 12 de mayo, en la que se acordaba la inadmisión del recurso promovido por el Cabildo Insular de Gran Canaria contra el Decreto del Gobierno de Canarias 7/2003, de 31 de enero, por el que se establecen los porcentajes de participación financiera del Contrato Programa 2000-2003, en materia de transportes.

Segundo.-Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de enero de 2.007, previo emplazamiento de los litigantes.

Tercero.-Emplazadas las partes, la representación procesal del Cabildo Insular de Gran Canaria ha comparecido en forma en fecha 27 de marzo de 2.007, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1.º, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de los artículos 69.b) y 45.2.d) de la misma norma, y

- 2.º, que se ampara en el apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales habiéndosele ocasionado indefensión, en concreto, por vulneración de los artículos 45.3 de la Ley de la Jurisdicción, del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 24.1 de la Constitución, así como por infracción de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictando otra en su lugar por la que se estime el recurso contencioso-administrativo, en base a lo alegado en el primer motivo de casación, o, en su caso, en base a las argumentaciones del segundo motivo, ordenando reponer las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictarse la sentencia por la Sala del Tribunal Superior de Justicia, con el fin de que ésta plantee de oficio la posible causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, concediendo a la parte actora el plazo de diez días para subsanar el defecto, con suspensión del plazo para dictar sentencia, con condena a las Administraciones a estar y pasar por las declaraciones de la sentencia que se dicte, y condenado a las Administraciones demandadas a pagar las costas procesales del recurso de casación y de la instancia, por su manifiesta temeridad y mala fe.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 1 de febrero de 2.008.

Cuarto.-Personada la Letrada de la Comunidad Autónoma de Canarias, ha presentado escrito de oposición al recurso de casación.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación el también comparecido Cabildo Insular de Tenerife, cuya representación procesal suplica en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo y, en todo caso, se impongan las costas al recurrente.

Quinto.-Por providencia de fecha 4 de octubre de 2.010 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 23 de noviembre de 2.010, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El cabildo insular de Gran Canaria impugna la Sentencia dictada el 12 de mayo de 2.006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Primera) que declaró la inadmisión del recurso que había entablado contra el Decreto del Gobierno de Canarias 7/2003, de 31 de enero, por el que se establecen los porcentajes de participación financiera del Contrato Programa 2.000-2.003, en materia de transportes.

La Sentencia recurrida fundamentó la declaración de inadmisión del recurso contencioso administrativo, por no aportar el acuerdo corporativo de entablarlo, en los siguientes términos:

"Primero.-La primera, -en un orden lógico-, causa de inadmisibilidad opuesta se refiere a la inexistencia de acto o acuerdo del Cabildo de Gran Canaria para la impugnación del Decreto recurrido lo que constituiría la causa de inadmisibilidad recogida en el apartado b) del art.º 69 LJ.

Conviene precisar que, como recoge el propio Cabildo de Tenerife codemandado, en el escrito de interposición de este recurso la reprsentación del Cabildo de Gran Canaria no aportó acuerdo o acto de tal Corporación por el que se decidiera su intervención, falta que se invocó en la contestación a la demanda por del Cabildo Tinerfeño.

En relación con la falta de aportación de los acuerdos precisos para el ejercicio de acciones judiciales, es jurisprudencia constante, de la que son muestra las sentencias de 13 de mayo de 1997, 1 de marzo de 1999 y 20 de abril de 1999 que constituye un defecto subsanable por la parte, que en el ámbito temporal de la Ley de Jurisdicción de 1956, podía tener lugar en los diez días siguientes a la notificación del escrito que contenga la alegación del defecto o carencia (art. 129.1), en este caso la contestación a la demanda, en el trámite del artículo 69.3 ó en trámites posteriores como el de conclusiones y en semejantes términos se produce la Ley 29/98 de acuerdo con los artículos 138 y 56.4), de manera que la falta de subsanación, habiendo tenido oportunidad para ello, determina la inadmisión del recurso, en cuanto es la propia actitud pasiva de la parte, que con pleno conocimiento del defecto procesal invocado, no hace uso de los trámites procesales que le permiten la subsanación o formulación de alegaciones al respecto, la que propicia la causa de inadmisibilidad apreciada.

Segundo.-En este caso el Cabildo recurrente, ante la invocación por la parte recurrida en la contestación a la demanda del defecto o falta de aportación de acuerdo y contando con los trámites antes indicados para haber subsanado la falta o formulado las alegaciones pertinentes al efecto, se abstuvo de toda actividad o manifestación al efecto, por lo que la apreciación de la causa de inadmisibilidad se hace inevitable.

No se advierte que ello suponga infracción del artículo 24 de la Constitución y el principio pro actione, pues, como indica el Tribunal Constitucional, entre las más recientes, en sentencia 30/2004, de 4 de marzo "el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE tiene como contenidos esenciales el acceso a la jurisdicción, sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso lo que se estime oportuno, y la obtención de una respuesta judicial razonada, motivada y fundada en Derecho, tanto si resuelve sobre el fondo de la pretensión de las partes como si inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas, SSTC 108/2000, de 5 de mayo, FJ 3, 198/2000, de 24 de julio, FJ 2, 71/2001, de 26 de marzo, FJ 3, 88/2001, de 2 de abril, FJ 3, y 89/2001, de 2 de abril, FJ 3)".

Precisando en otras sentencias, por todas la 45/2004 de 23 de marzo que "aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental".

Es significativa respecto de un supuesto de inadmisión similar al presente, la sentencia del Tribunal Constitucional 159/1995, de 6 de noviembre que se expresa en los siguientes términos:

"Tiene asimismo declarado este Tribunal que cuando sean insubsanables las causas de inadmisión alegadas (circunstancia que no se da en el presente caso pues la demandante pudo haber subsanado la falta), una interpretación acorde con los postulados del principio de tutela judicial (art. 24,1 CE) debe comprender la habilitación de la oportunidad de alegaciones sobre las mismas, aplicando el principio de contradicción (SSTC 201/87 y 53/92). El cual exige que se dé oportunidad a los recurrentes para realizar las alegaciones que estimen oportunas en relación con los motivos de inadmisión de un recurso.

Sin embargo, en este caso, la recurrente, al recibir traslado de la contestación a la demanda conoció el motivo de inadmisión alegado y tuvo, por consiguiente, dentro del mismo proceso, dos oportunidades de subsanar dicho defecto. En primer lugar, utilizando la posibilidad que, sin necesidad de requerimiento judicial previo, le ofrecía el art. 129,1 LJCA al serle notificado el escrito conteniendo la alegación. Y aún más tarde, en el trámite de conclusiones del art. 78,1 propia Ley al que renunció. Sin embargo, no aportó ante el órgano judicial en ninguno de dichos momentos procesales los documentos con los cuales podía haberse entendido subsanado el defecto de personalidad y legitimación advertido, es decir, no hizo lo necesario para agotar las posibilidades de defensa y protección de sus derechos e intereses.

Ello excluye, en definitiva, que podamos admitir vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva tal como se manifiesta en reiterada doctrina según la cual no existe lesión de aquel derecho cuando la situación alegada es debida a la pasividad desinterés, negligencia, error técnico o impericia de las partes o de los profesionales que las representan o defienden (SSTC 112/93 93/3108, 364/93 158/94 y 262/94)"." (fundamentos de derecho primero y segundo)

El recurso de casación se articula mediante dos motivos. El primero de ellos se acoge al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, y en él se objeta la infracción, por aplicación indebida, de los artículos 69.b) y 45.2.d) de la propia Ley jurisdiccional, al haber decretado la Sala de instancia la inadmisión pese al acuerdo corporativo aportado.

El segundo motivo, amparado en el apartado 1.c) del mismo precepto procesal mencionado, se funda en la supuesta infracción de los artículos 45.3 de la Ley jurisdiccional, el 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el 24.1 de la Constitución, así como de la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, en relación con el principio pro actione y al carácter antiformalista de la jurisdicción contencioso administrativa.

Segundo.-Sobre la aportación del acuerdo corporativo de interponer el recurso contencioso administrativo.

Entiende la parte que, en contra de lo que se afirma en la Sentencia recurrida, se han aplicado indebidamente los artículos 69.b) y 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción puesto que sí había aportado el acuerdo corporativo, en concreto el Decreto del Presidente del Cabildo de 19 de marzo de 2.003, como documento 3 de la demanda. Además, respecto a la imputación por parte de la Sala de inacción frente a la denuncia del Cabildo de Tenerife de la falta de acuerdo para ejercer acciones, responde la institución recurrente que no había considerado necesario volver a aportar el referido documento, máxime cuando el Cabildo de Tenerife no había justificado porqué debía ser el Pleno del Cabildo de Gran Canaria el órgano competente para acordar la impugnación del Decreto 7/2003 del Gobierno de Gran Canaria y no su Presidente. Dichas circunstancias llevan al Cabildo de Gran Canaria a entender en el segundo motivo que la Sala de instancia no ha efectuado una interpretación pro actione de las normas relativas a la legitimación y conforme al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Tiene razón la institución recurrente y deben estimarse de forma conjunta ambos motivos, Debemos recordar que efectivamente el Cabildo de Gran Canaria aportó el documento citado, el Decreto de su Presidente acordando interponer recurso contencioso administrativo contra el referido Decreto del Gobierno canario y que la parte codemandada objeto la falta de acreditación del acuerdo corporativo. Estas circunstancias separan el caso presente del supuesto resuelto por la Sentencia de Pleno de esta Sala Tercera de 5 de noviembre de 2.008 (RC 4.755/2.005). En ella se estableció la doctrina, en interpretación de los artículos 45 y 138 de la Ley de la Jurisdicción, de que el órgano judicial podía proceder a declarar la inadmisión de un recurso sin abrir un tramite de subsanación cuando la parte codemandada objetase un defecto relativo a la documentación requerida para que las personas jurídicas entablen acciones y la parte recurrente no hubiera subsanado los defectos que en su caso pudieran concurrir. Así, en aquella ocasión dijimos:

"Sexto.-El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción, comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

Séptimo.-Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004, 9 de febrero de 2005, 19 de diciembre de 2006 o 26 de marzo de 2007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2005, 27 de junio de 2006, 31 de enero de 2007 o 29 de enero de 2008), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138.

Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución. Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre.

En suma y en definitiva: no era obligado, a diferencia de lo que se sostiene en el tercero de los motivos de casación, y pese a las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el cuarto, que la Sala de instancia requiriera de subsanación antes de dictar sentencia. Ni es a la actuación de dicha Sala a la que cabe imputar situación alguna de indefensión." (fundamentos de derecho sexto y séptimo)

Ahora bien, en el presente supuesto el Cabildo de Gran Canaria sí había aportado un documento justificando el requerido acuerdo corporativo, el Decreto del Presidente del Cabildo, por lo que ante la objeción suscitada por la parte adversa la Sala no podía limitarse a declarar en Sentencia la inadmisión, como hizo, sin valorar la posiciones contrapuestas obrantes en los autos, ya que no puede hablarse de simple inacción de la entidad recurrente cuando ya había aportado un documento que reflejaba esa voluntad corporativa. La aportación de dicho documento y la alegación de la contraparte requerían, en una adecuada interpretación pro actione de los preceptos invocados en ambos motivos, muy especialmente del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción y en evitación de la indefensión, según se advierte en la referida Sentencia del Pleno ya citada, que la Sala hubiera justificado la adecuación o no de dicho documento para acreditar la voluntad corporativa de ejercer la acción y, en caso de considerarlo insuficiente por entender que la competencia correspondía al Pleno de la Corporación, dar ocasión de subsanar dicho defecto con la correspondiente ratificación plenaria del acuerdo presidencial.

Al no haberlo hecho así la Sala ha infringido las normas aplicadas, al interpretarlas en un sentido en exceso riguroso y contrario al ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión garantizado por el artículo 24 de la Constitución.

Tercero.-Conclusión y costas.

De lo dicho en el fundamento de derecho anterior se deriva la procedencia de estimar conjuntamente ambos motivos y el recurso de casación y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.c) ordenar la retroacción de las actuaciones para que la Sala se pronuncie sobre la adecuación del documento aportado para acreditar la voluntad del Cabildo de Gran Canaria para recurrir el Decreto 7/2003 del Gobierno de Canarias y abrir, en su caso, trámite de subsanación.

No procede imponer las costas, según lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,


FALLAMOS


 
1. Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Cabildo Insular de Gran Canaria contra la sentencia de 12 de mayo de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Primera) en el recurso contencioso-administrativo 366/2.003, sentencia que casamos y anulamos.

2. Que SE RETROTRAEN LAS ACTUACIONES del mencionado recurso contencioso-administrativo al momento inmediatamente posterior a la aportación por la demandante del Decreto del Presidente del Cabildo acordando la interposición del recurso para que se continúe la tramitación conforma a los términos acordados en el fundamento de derecho tercero.

3. No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.-

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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