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Sentencia T.S. (Sala 3) de 9 de diciembre de 2010


 RESUMEN:

El recurso de casación impugna la sentencia de la Audiencia Nacional que desetima el recurso contencioso interpuesto contra el Ayuntamiento contra la desestimación presunta del Ministerio de Fomento de la solicitud relativa a la inclusión de actividades culturales. Ha lugar la recurso.

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil diez.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de Casación número 3256/2008, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PLANES, representado por la Procuradora D.ªIvana Rouanet Mota, contra la sentencia de fecha 18 de abril de 2008 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 716/06. Ha sido parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-En el procedimiento contencioso-administrativo número 716/06, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 18 de abril de 2008 desestimando el recurso promovido por el Ayuntamiento de Planes (Alicante), contra la desestimación presunta del Ministerio de Fomento de la solicitud de la inclusión de actividades culturales "1% PE.M." generado por la obra publica "Autovía Játiva-Alcoy" que afecta a dicho término municipal.

Segundo.-Contra la referida sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Planes (Alicante), preparó recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de 16 de junio de 2008, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tercero.-Emplazadas las partes, la representación procesal de la corporación municipal recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 3 de septiembre de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

Primero.-Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido, en este último caso, indefensión para esta parte, sin que haya existido momento procesal oportuno para alegar contra ello:

1.º1-en relación con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, de la LRJCA, " en cuanto al hecho de que sentencia debe decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso, por incongruencia por error de la sentencia dictada, provocando la vulneración de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución respecto al derecho fundamental de garantía a obtener la tutela judicial efectiva del Tribunal."

1.º2-en relación con lo dispuesto en el artículo 218.2 de la Ley 1/200, de 7 de enero por lo dispuesto en la Disposición Final Primera de la ley 29/1988, de 13 de julio, LRJCA, " en cuanto al hecho de que la sentencia aquí recurrida ha quebrantado de forma palmaria las reglas de la lógica y de la razón en la interpretación de la prueba documental, incurriendo en las afirmaciones sustanciales que llevan a la desestimación del recurso en manifiesto error de apreciación de los hechos."

1.º3-en relación con lo dispuesto en el artículo 33.1 de la ley 29/1988, de 13 de julio LRJCA, " en cuanto al hecho de que los órganos jurisdiccionales contenciosos-administrativos deben juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición ".

Segundo.-al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

2.º1-en relación con lo dispuesto en los artículos 9.3 de la CE en conexión directa con el 24.1 " en cuanto a la infracción del Principio de seguridad, generadora de una situación de indefensión contraria a Derecho, no habiéndose obtenido la tutela judicial efectiva del Tribunal a quo"

Terminando por suplicar dicte sentencia:

" por la que estimando los motivos del presente recurso de casación, conjunta o separadamente, CASE Y ANULE la Sentencia recurrida, resolviendo, tras la comprobación del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos que fueron exigidos a mi representada (circunstancia que queda acreditada ante la manifestación de la Administración demandada en el sentido de reconocer que para acometer el inicio de las obras de la actuación aprobada, se encuentra tan sólo, -aunque desde el año 2005-, pendientes de licitación), sobre el fondo de la cuestión verdaderamente planteada, centrada en la clara inactividad de la Administración General del Estado al haber incumplido las obligaciones que le atañen respecto a la financiación por inversión de la ejecución de la actuación en su día aprobada por la Comisión Mixta, fijando en el Fallo un plazo para la efectiva licitación de las obras y el inicio de las mismas, esto es, en definitiva, obligando a la Administración demandada cumplir las obligaciones que le afectan."

- "de forma subsidiaria, que se repongan las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictar Sentencia, a fin de que el Tribunal a quo proceda a dictar nueva Sentencia de conformidad a Derecho y ceñida a las pretensiones que fueron expuestas en elSuplico de nuestra demanda, anulando, por ende, y en cualquier caso, cualquier actuación o decisión contraria a los intereses de mi representada que impida obtener la financiación de la actuación propuesta y aprobada en su día por la Comisión Mixta con cargo a la Partida del 1% Cultural ligada a la obra pública "Autovia Xátiva-Alcoy".

Cuarto.-Admitido a trámite el recurso de casación, el Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso en fecha 22 de enero de 2009 en el que suplica dicte resolución por la que inadmita el motivo 1.º2 y se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de abril de 2008, y se impongan las costas al recurrente.

Quinto.-Por providencia de 27 de octubre de 2010, se nombro Ponente a la Excma.Sra. Magistrada Doña Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 30 de noviembre de 2010, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. D.ª Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-En el presente recurso de casación se impugna la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 18 de abril de 2008 que, desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Planes, según se dice, contra la desestimación presunta del Ministerio de Fomento de la solicitud relativa a la inclusión de actividades culturales "1% P.E.M." generado por la obra pública "Autovía Játiva-Alcoy".

El citado Ayuntamiento había presentado solicitud de participación a cargo del 1% de la mencionada obra para la rehabilitación del Castillo de Planes como Centro Monográfico de la Cultura Arábigo Cristiana I y II.

La Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestima el recurso deducido por considerar, en síntesis, que la pretensión deducida de la subvención solicitada a cargo del 1% cultural ya había sido aprobada por la Comisión Mixta del Acuerdo de colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes para la actuación conjunta en el Patrimonio Español de fechas 26 de enero de 2000 y ratificada en otra de 28 de mayo de 2002.

La Sala de instancia desestima el recurso contencioso después de trascribir en el fundamento jurídico sexto de la sentencia el informe emitido por la Subdirección General de Gestión de Ayudas, Subvenciones y Proyectos del Ministerio de Fomento de 12 de mayo de 2006, que refiere que la rehabilitación del Castillo de Planes como Centro Monográfico de la Cultura Arábigo Cristiana I y II actuación en Planes, se atribuyó al Ministerio de Vivienda. Finalizaba dicho informe indicando que "por lo tanto no se tienen datos sobre su estado de tramitación".

En el siguiente fundamento jurídico de la sentencia se expone la conclusión desestimatoria del recurso con el siguiente razonamiento:

" Dado por sentado que el instituto del silencio, regulado en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 , puede operara ene. Desenvolvimiento administrativo, como no podría ser menos, al socaire, precisamente, de la defensa de los intereses de los administrados frente a la inactividad de los poderes públicos, lo cierto y verdad es que, según el marco jurídico reflejado en los ordinales segundo y tercero de la presente resolución, la Administración en el caso ponderado tiene no sólo una obligación "ex lege" de dedicar un porcentaje de los presupuestos de ejecución material a fines culturales, sino también ha de acomodarse a unos criterios de preferencia, que en el supuesto considerado no es posible entender conculcados, habida cuenta de los extremos recogidos en el ordinal que precede, de los que cabe inferir que la corporación local interesada dedujo el presente recurso contencioso administrativo en data ulterior al Informe de la Administración de 12 de mayo de 2006, concretamente el 6 de septiembre siguiente, cuando ya tenía conocimiento cabal de que el trámite administrativo proseguía en el seno del Ministerio de la Vivienda, constando incluso que la actuación fue aprobada en reuniones de la Comisión Mixta del Acuerdo de colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español de fechas 26 de enero y 29 de mayo de 2002, por lo que este Tribunal es de criterio que no cabe sostener proceder arbitrario alguno por parte de la Administración, con el corolario desestimatorio del presente recurso jurisdiccional que ello comporta.";

Segundo.-El primer motivo de casación se articula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia y en él la Corporación recurrente denuncia la incongruencia por error de la sentencia, con vulneración de los dispuesto en el articulo 24 CE. El motivo se desarrolla en varios subapartados en los que se afirma, en primer término, la confusión o error del juicio y del fallo pronunciado derivado de la incorrecta identificación del objeto del recurso. Seguidamente se aduce que la sentencia ha quebrado de forma planaria las reglas de la lógica y de la razón en la interpretación de las pruebas documentales (subapartado segundo) y, finalmente, se argumenta que los órganos jurisdiccionales han de juzgar dentro de los limites de las pretensiones formuladas por las partes y los motivos que funden el recurso y la oposición (subapartado tercero).

En el segundo motivo de casación formulado al amparo del apartado d) del articulo 88 de la Ley Jurisdiccional se denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y en el se afirma la vulneración del articulo 9.3 CE que reconoce el principio de seguridad, en conexión con el 24.1 CE pues se le ha causado indefensión contraria a derecho.

Delimitadas en los términos expuestos las cuestiones suscitadas en los motivos casacionales, hemos de comenzar nuestro enjuiciamiento por el examen de las vulneraciones por quebrantamiento de forma que al amparo del apartado c) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional se imputan a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

La Corporación recurrente reprocha a la sentencia, en primer lugar, que incurre en incongruencia, error o incoherencia interna, al alterar la pretensión por ella formulada, pues, no había solicitado en las vías administrativa y judicial el reconocimiento de su derecho a percibir la subvención vinculada al 1% cultural -que ya se había obtenido por decisión de la Comisión Mixta- sino que lo que se denunció e interesó primero ante el Ministerio de Fomento y después, ante la Sala de lo Contencioso administrativo, fué la inactividad de la Administración y la ulterior condena al exacto cumplimiento de lo acordado. No obstante, se afirma, la Sala resuelve el recurso alterando el objeto de la impugnación, que no era, como se indica en la sentencia, la desestimación presunta de la solicitud de reconocimiento de la subvención solicitada, sino la condena para que ésta se materializara. Esta alteración de los términos del debate y de las pretensiones deducidas constituyen, a juicio de la Corporación recurrente, una incongruencia contraria al derecho a la tutela judicial efectiva.

Tercero.-Según resulta del examen de las actuaciones, el Ayuntamiento de Planes presento un escrito el día 1 de abril de 1999, ante el Ministerio de Fomento en el que solicitaba la participación en la partida del 1% Cultural ligada a la infraestructura pública "Autovía Xátiva-Alcoy" que afectaba al término municipal, proponiendo la actuación mediante Memoria Valorada que adjuntaba, denominada "Memoria Previa para la Restauración del Castillo de Planes (Alicante) y su futura habilitación como Centro Museográfico de la Cultura Arábigo-Cristiana".

Ante la ausencia de respuesta, la entidad recurrente promovió recurso contencioso administrativo ante la Sala de este orden de la Audiencia Nacional. En el escrito de interposición identificaba el objeto de la impugnación como la obligación de la Administración demandada a proceder en el plazo concreto a determinar por la Sala, a la licitación y ejecución de las obras tendentes a la efectiva materialización de la Actuación que en su día fue aprobada por la Comisión Mixta, que debería ser realizada mediante inversión por la Administración demandada, todo ello habida cuenta del amplio plazo de tiempo transcurrido desde la aprobación de aquélla (Reunión XXVII de la Comisión Mixta celebrada el 26 de enero de 2000), sin el cumplimiento de las obligaciones, por pura inactividad de la Administración y ello "aún habiendo mediado para la evitación de esta vía el oportuno requerimiento previo".

En el escrito de demanda, tras exponer los argumentos que sustentan su pretensión, la Corporación recurrente interesa en el suplico:

"que teniendo por interpuesto Recurso de Casación contra la Sentencia de fecha 18 de abril de 2008 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso de tal naturaleza sustanciado en losAutos del Procedimiento Ordinario 8.ª/716/2006, lo admita y, previos los trámites preceptivos, dicte Sentencia por la que estimando los motivos del presente Recurso de Casación, conjunta o separadamente, CASE Y ANULE la Sentencia recurrida, resolviendo, tras la comprobación del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos que fueron exigidos a mi representada (circunstancia que queda acreditada ante la manifestación de la Administración demandada en el sentido de reconocer que para acometer el inicio de las obras de la actuación aprobada, se encuentra tan sólo, -aunque desde el año 2005-, pendientes de licitación), sobre el fondo de la cuestión verdaderamente planteada, centrada en la clara inactividad de la Administración General del Estado al haber incumplido las obligaciones que le atañen respecto a la financiación por inversión de la ejecución de la actuación en su día aprobada por la Comisión Mixta, fijando en el Fallo un plazo para la efectiva licitación de las obras y el inicio de las mismas, esto es, en definitiva, obligando a la Administración demandada cumplir las obligaciones que le afectan.

- "de forma subsidiaria, que se repongan las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictar Sentencia, a fin de que el Tribunal a quo proceda a dictar nueva Sentencia de conformidad a Derecho y ceñida a las pretensiones que fueron expuestas en el Suplico de nuestra demanda, anulando, por ende, y en cualquier caso, cualquier actuación o decisión contraria a los intereses de mi representada que impida obtener la financiación de la actuación propuesta y aprobada en su día por la Comisión Mixta con cargo a la Partida del 1% Cultural ligada a la obra pública "Autovia Xátiva-Alcoy ".";

En consecuencia, lo que la recurrente impugnaba, con cita del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional, era la inactividad de la Administración en el cumplimiento de lo acordado, como se desprende que ambos escritos de interposición y de demanda que delimitan el objeto del recurso contencioso-administrativo.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó la Sentencia impugnada, en la que, a los efectos que a este recurso de casación interesan, desestima el recurso contencioso administrativo al haberse reconocido previamente por la Comisión Mixta la solicitud de la Corporación a la Financiación de la actuación propuesta. La Sala de instancia en su sentencia aborda la procedencia de la solicitud de subvención a lo largo de los fundamentos jurídicos, cuestión que resuelve y sobre la que se pronuncia tras la confusión en la descripción del objeto de la impugnación. Esta indebida identificación de la actuación administrativa combatida le lleva a omitir todo pronunciamiento sobre la verdadera cuestión controvertida y sobre la que se solicitaba la respuesta judicial, esto es, la inactividad y pasividad de la Administración a partir de la aprobación de la financiación propuesta.

En efecto, el fundamento jurídico séptimo de la Sentencia impugnada que antes hemos trascrito permite constatar que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha emitido su pronunciamiento a partir de la inexacta apreciación del objeto y los términos de la impugnación promovida por la Corporación recurrente, lo que ha determinado, en consecuencia, que con fundamento en la valoración de los informes de la Administración demandada haya desestimado la pretensión recurrente, por las razones de las que hemos dejado constancia. De ellas aparece determinante, por constituir su ratio decidendi, la previa aprobación de la solicitud por parte de la Comisión Mixta a la que nos hemos referido. Junto a esta razón el órgano judicial se limita a enunciar además en la Sentencia, que la solicitud se encuentra en tramitación en el Ministerio de la Vivienda.

Como se argumentará a continuación, la Sala en relación con dos de esas razones - el reconocimiento previo de la subvención y la tramitación ante el Ministerio de la Vivienda - parte del error en la reseña del objeto de la impugnación, determinante de su decisión de desestimar el recurso contencioso promovido por el Ayuntamiento de Planes. No obstante, ninguna de las razones expuestas costituyen un razonamiento jurídico válido para resolver el recurso planteado sobre la inactividad, pues no se analiza ni se examina si existía una obligación de la Administración a realizar una determinada prestación.

La falta de respuesta respecto a las verdaderas razones que se esgrimen en la demanda, sobre la inactividad de la Administración- impiden que los mencionados argumentos puedan estimarse por sí mismos suficientes para operar como fundamento de la decisión desestimatoria del recurso planteado por la Corporación demandante contra la inactividad de la Administración en la efectividad de la financiación para la rehabilitación del castillo de Planes.

Debe advertirse, pese a su obviedad, que fué la errónea identificación e interpretación del concreto objeto de la impugnación la que determinó un pronunciamiento judicial que no guarda la necesaria coherencia, congruencia ni la debida correspondencia con el objeto de la impugnación, y la pretensión deducida en la demanda, y este desajuste interno equivale a la ausencia de una respuesta judicial conforme con las exigencias del articulo 24.1 CE.

Este desajuste, verificable de forma clara e incontrovertible a partir de las actuaciones judiciales e imputable exclusivamente al órgano judicial, ha sido determinante de su respuesta y en consecuencia, y, en último término, de la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de condena a la Administración a la materialización de la financiación aprobada.

Esto es, el inadecuado razonamiento de la sala, unidos a la falta de motivación de las razones ofrecidas en la demanda sobre la inactividad administrativa pese a constituir la base del pedimento, impiden considerar cualquiera de ellas como determinantes de la desestimación del recurso, pues carecen de coherencia para considerarlas como respuesta a la pretensión deducida.

En fin, en la Sentencia no se aborda de manera explícita la cuestión suscitada referida a la inactividad de la Administración, y los razonamientos jurídicos en ella expuestos no pueden tenerse por congruentes, al alterarse el objeto del debate y las pretensiones deducidas que implica que la verdadera cuestión controvertida resulte incontestada.

Cuarto.-La estimación del recurso y el restablecimiento a la recurrente en la integridad de su derecho conlleva la nulidad de la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 18 de abril de 2008 en el recurso contencioso 716/2006 así como la retroacción de las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de haberse dictado la mencionada Sentencia para que se dicte otra coherente con el objeto del proceso y las pretensiones deducidas.

Quinto.-Procede, pues, estimar el recurso de casación y ordenar la retroacción de actuaciones para que, se resuelva en los términos indicados. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede condena en costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,


FALLAMOS


 
HA LUGAR al recurso de casación número 3256/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PLANES (ALICANTE), contra la sentencia de fecha 18 de abril de 2008, en el recurso contencioso-administrativo número 716/2006, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que casamos y anulamos, y acordamos la retroacción de las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de haberse dictado la mencionada Sentencia para que se dicte otra coherente con el objeto del proceso y las pretensiones deducidas. Sin hacer especial pronunciamiento en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.-

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. D.ª Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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