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Sentencia T.S. (Sala 3) de 17 de noviembre de 2010


 RESUMEN:

Sindicatos: mesas de negociación colectiva. Denegación de la solicitud de FEDERACIÓN SAP, a ser convocada y estar presente en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado. Los funcionarios transferidos no debían ser computados.Determinar qué sindicatos pueden participar en las meses de negociación colectiva de la Función pública. Cuesitón propia del proceso especial de protección de los Derechos Fundamentales. Ha lugar al recurso.

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 2372/2009 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la FEDERACIÓN SINDICATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, representada por la Procuradora doña Isabel Monfort Sáez, contra la sentencia de 11 de febrero de 2.009 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en el recurso contencioso-administrativo 477/2008).

Han sido partes recurridas, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; la FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS [FSAP-CC.OO], representada por la Procuradora doña María Ruiz Esteban; y la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS [CSI-F], representada por la Procuradora doña María José Corral Losada.

Y ha intervenido el MINISTERIO FISCAL.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo especial de Protección de Derechos Fundamentales n.º 477/08, interpuesto -en escrito presentado el día 5 de febrero de 2008- por la Procuradora Dña. Isabel Monfort Sáez, actuando en nombre y representación de la Federación Sindical SINDICATOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, contra la Resolución de la Ilma. Sra. Directora General de la Función Pública de 21 de enero del mismo año 2008, por la que se deniega su solicitud (escrito de 20 de diciembre de 2007) de estar presente en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado por no concurrir los requisitos legalmente exigidos (art. 33 del EBEP ). Sin costas".

Segundo.-Notificada la anterior sentencia, por la representación de FEDERACIÓN SINDICATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Tercero.-Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocado el motivo en que se apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte sentencia por la que, casando la impugnada, resuelva de acuerdo con las pretensiones de esta parte".

Cuarto.-La representación de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS [FSAP-CC.OO], en el tramite de oposición que le fue conferido, ha pedido que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación y, subsidiariamente, que se desestime.

Quinto.-La representación de la a CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS [CSI-F] se ha opuesto así mismo al recurso con esta solicitud:

"(...) dicte sentencia por la que, declarando no haber lugar, al mismo confirme todos los extremos de la sentencia de instancia".

Sexto.-El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede a dictar sentencia declarando haber lugar al recurso de casación deducido con los siguientes pronunciamientos:

"1.- Declarar la vulneración del derecho a la libertad sindical del Sindicato SAP recurrente.

2.- Casar la sentencia de 11 de febrero de 2009, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, recaída en el procedimiento especial de derechos fundamentales núm. 477/08 , dejando sin efecto el pronunciamiento realizado en la misma.

3.- Restablecer al Sindicato recurrente en su derecho, declarando nula de pleno derecho por vulneración del derecho a la libertad sindical de éste, la resolución de 14 de enero de 2008 de la Dirección General de la Función Pública del Ministerio de Administraciones Públicas, acordando el derecho de dicho Sindicato a formar parte de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado regulada en el artículo 34.1 del EBEP ".

Séptimo.-Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 3 de noviembre de 2010.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-El proceso de instancia fue promovido a través del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona por la FEDERACIÓN SINDICATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA [FEDERACIÓN SAP], que lo hizo mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la denegación de su solicitud a ser convocada y estar presente en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado que le fue comunicada por la Dirección General de la Función Pública en un escrito de 14 de enero de 2008.

El derecho fundamental que en ese proceso se invocó como vulnerado fue el de libertad sindical reconocido en el artículo 28 de la Constitución, y lo postulado en la demanda fue que se declarara la nulidad de la actuación administrativa impugnada y la vulneración del mencionado derecho fundamental, así como también el reconocimiento del derecho de la recurrente a formar parte de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado prevista en el artículo 34 de la Ley 1/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [EBEP].

En ese proceso intervinieron como partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, la FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS [FSAP-CC.OO] y la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS [CSI-F].

El anterior recurso jurisdiccional fue desestimado por la sentencia que es combatida en el actual recurso de casación, que también ha sido interpuesto por la FEDERACIÓN SAP.

Segundo.-Para entender debidamente lo que se suscita en esta casación es conveniente comenzar con una referencia previa a cuales fueron los términos del litigio seguido en la instancia y cuales las razones principales invocadas por la sentencia recurrida para apoyar su fallo desestimatorio.

La controversia que enfrentó a los litigantes versó sobre el colectivo de funcionarios que había de ser tomado en consideración para determinar si a la FEDERACIÓN SAP, en orden a la legitimación para estar presente en la Mesa General de la Negociación de la Administración General del Estado, le podía ser reconocido el resultado previsto para ello en el artículo 33.1 del EBEP de haber

"obtenido el 10 por 100% más de los representantes en las elecciones para delegados y Juntas de Personal, en las unidades electorales comprendidas en su ámbito de constitución ".

La recurrente FEDERACIÓN SAP defendió que de ese colectivo debían ser excluidos los funcionarios de la Administración de Justicia que ya habían sido transferidos a las Comunidades Autónomas; y que, realizado de esta manera el cómputo, dicha FEDERACION SAP sí alcanzaba el necesario diez por cien porque así resultaba de la certificación expedida el 14 de diciembre de 2007 por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (en la que figuraba, con la exclusión de los funcionarios de la Administración de Justicia, que SAP había obtenido 343 representantes de un total de 2878).

La defensa esgrimida por las partes codemandadas fue distinta en los términos que a continuación se van indicar, mas ninguna de ellas ofreció los datos concretos de la representatividad que resultaría para la recurrente de ser excluidos los funcionarios de la Administración de Justicia que ya habían sido transferidos.

Así, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO no combatió clara y directamente la tesis recurrente de que esos funcionarios transferidos no debían ser computados, y basó su principal oposición en la genérica afirmación de que la certificación aportada por la parte recurrente no reflejaba la totalidad de las unidades electorales existentes en la Administración General del Estado.

Y los sindicatos codemandados (FSAP-CC. y CSI-CSIF) pusieron el acento de su oposición en que los funcionarios de la Administración de Justicia debían ser incluidos en la Mesa General de la Negociación de la Administración General del Estado por tratarse de Cuerpos de carácter nacional, pero no realizaron consideraciones sobre la Mesa en que deberían ser computados los funcionarios transferidos.

La sentencia recurrida en la actual casación desestimó el recurso jurisdiccional de la FEDERACIÓN SAP.

Invocó para ello, en primer lugar, un pronunciamiento de esta Sala que había razonado que el derecho de negociación colectiva no se integraba en el derecho fundamental a la libertad sindical del artículo 28.1 CE y, desde esta inicial premisa, concluyó así:

"Descartada, pues, la vulneración del derecho a la libertad sindical de la accionante, único que cabe enjuiciar en esta vía procesal especial, procede la desestimación del recurso, debiendo recordarse que ese derecho a la negociación es un contenido adicional al derecho a la libertad sindical, de configuración legal y, por tanto, de estricta legalidad ordinaria".

No obstante lo anterior, la Sala de instancia se refirió más adelante a lo que establecen los artículos 33 y 34 del EBEP sobre la existencia de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado y sobre su composición; añadió también que los Funcionarios de la Administración de Justicia no transferidos a las Comunidades Autónomas constituían una unidad electoral y los resultados de las elecciones sindicales en dicho ámbito sí eran computables a efectos de la representatividad necesaria para estar presente en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado; y declaró, por último, que la actora no había conseguido en el conjunto computable la representatividad legalmente exigida.

Tercero.-El presente recurso de casación lo ha interpuesto también la FEDERACIÓN SINDICATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, y lo apoya en un único motivo, formalizado por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA-, en el que denuncia la infracción del artículo 28 de la Constitución [CE], en relación con el 34 de la Ley 1/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [EBEP].

El desarrollo argumental de dicho recurso de casación lo primero que hace es insistir en que para determinar ese discutido porcentaje que confiere el derecho a estar presente en la Mesa General de Negociación en el ámbito de la Administración General del Estado no pueden ser incluidos los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas.

Luego aduce que ni las partes codemandadas ni la sentencia recurrida han podido rebatir que, de no haberse computado los funcionarios transferidos de la Administración de Justicia, la FEDERACIÓN SAP habría sobrepasado el necesario diez por ciento.

Afirma a continuación que la Administración demandada, "al margen del sector justicia no transferido decide la inclusión del sector justicia transferido y, como consecuencia de dicha inclusión, se afirma que mi representado no cuenta con el 10% de la representatividad exigida".

Y dentro de esa misma línea realiza esta declaración:

"Resulta inconcebible que, para la constitución de una mesa de negociación que se circunscribe al ámbito de la Administración General del Estado se decida incluir a delegados dependientes de un sector que nada tiene ver con dicha Administración. A tales efectos, la Administración demandada pretende asumir que para que mi representado pueda discutir sobre los asuntos que conciernen a los trabajadores y funcionarios de dicha Administración General, se deba tener igualmente representatividad entre los funcionarios de justicia de la Comunidad de Madrid, Valencia o Cataluña cuando dichos funcionarios ni pertenecen a la Administración General del Estado ni se pueden ver afectados por las cisiones que se adopten en el seno de dicha Mesa".

Cuarto.-La oposición que en esta fase de casación ha realizado la Administración demandada prácticamente se ha limitado ha afirmar que la parte recurrente pretende indebidamente transformar esta fase de casación en una nueva instancia y así lo hace cuando pretende

"contrariar la apreciación de los antecedentes, que el Tribunal ha llevado a cabo en el proceso de instancia".

Y añade lo siguiente:

"se argumenta en el escrito de interposición que si no se hubieran computado los Funcionarios al Servicio de la Administración de Justicia, la recurrente si hubiera obtenido el 10% exigido para estar en la mesa de negociación. Pues bien, en contra de lo expuesto por la parte contraria, es incuestionable que el cómputo incluyendo a los Funcionarios al Servicio de la Administración de Justicia no transferidos a la correspondiente Comunidad Autónoma, fue correcto".

Por lo que hace a FSAP-CCOO, en su escrito de oposición sostiene, primero, la inadmisibidad del recurso por no haberse justificado debidamente en el escrito de preparación que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia recurrida; y más adelante su argumentación sustantiva consiste en insistir en que los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia son Cuerpos de carácter nacional y, por esta razón, difícilmente se puede considerar que no estén incluidos en el ámbito de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado.

En cuanto a la oposición de CSI-CSIF, se sustenta principalmente en esa misma insistencia en que los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia tienen el carácter de Cuerpo nacional y esto hace que los transferidos deban formar parte de la Mesa General de Negociación.

Quinto.-La inadmisibilidad que al recurso de casación ha opuesto FSAP-CCOO debe ser rechazada porque, tratándose de un proceso especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales en el que lo que se denunciaba era la vulneración del artículo 28 CE, la lectura del escrito de preparación pone de manifiesto que el reproche de la casación que se intentaba estaba referido a la indebida aplicación que la sentencia hizo de ese precepto constitucional para llegar a su fallo estimatorio.

Tras lo anterior, ya debe avanzarse que son fundadas esas infracciones que el recurso de casación imputa a la sentencia recurrida por no ser de compartir ninguno de los argumentos en que apoya su pronunciamiento desestimatorio.

Sin perjuicio del desarrollo que más adelante se hará, inicialmente procede subrayar lo siguiente: (a) la negociación colectiva legalmente reconocida a los funcionarios públicos sí es materia encuadrable dentro del ámbito que corresponde al derecho de libertad sindical; (b) es a la Administración a la que incumbe probar si concurre o no en determinado sindicato la representatividad determinante de la legitimación para la negociación colectiva cuando la apreciación de esta representatividad deriva de hechos que obran oficialmente en la propia Administración; y (c) no es jurídicamente aceptable denegar esa representatividad sin ofrecer los concretos datos que puedan justificar esa denegación.

Y en lo que se refiere a la carga probatoria que acaba de afirmarse en cuanto a hechos obrantes en los registros o archivos oficiales de la propia Administración, viene a ser una derivación del mandato de vinculación a los derechos y libertades que el artículo 53.1 CE dirige a todos los poderes públicos, que obliga a éstos a realizar todo cuanto esté a su alcance para lograr la mayor efectividad de los derechos fundamentales.

En lo que se refiere a las Mesas Generales de Negociación, la lectura del artículo 34 de la Ley 7/2007 [EBEP ] pone de manifiesto que se trata de estructuras de negociación previstas para las concretas Administraciones públicas en que habrán de surtir efectos los Pactos y Acuerdos que se obtengan como resultado de la negociación. Y esto hace que deba considerarse acertada la tesis recurrente de que para el cómputo de la representatividad correspondiente a la Mesa de la Administración General del Estado no deben ser incluidos los representantes de los funcionarios ya transferidos a las Comunidades Autónomas.

Sexto.-Completando lo anterior, debe declararse que la doctrina invocada por la sentencia recurrida para descartar que se esté en el caso enjuiciado ante materia propia de derechos fundamentales está superada por fallos posteriores de esta Sala y Sección, especialmente por el que constituye la sentencia de 11 de abril de 2007 (casación 1213/2003), dictada con anterioridad a la que aquí se recurre y aducida en sus alegaciones por el Ministerio Público.

Esta sentencia de 2007 viene a señalar que el artículo 121.2 de la LJCA y la Exposición de Motivos del mismo texto legal no permiten compartir el reducido ámbito que la sentencia "a quo" ha preconizado para el proceso especial en materia de derechos fundamentales.

Recuerda que el artículo 121.2 de la LJCA dice así:

"La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo".

Afirma también que ese precepto debe ser interpretado a la luz de la siguiente declaración de la Exposición de Motivos de La LJCA:

"(...) Se trae al texto de la Ley Jurisdiccional la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales, con el mismo carácter preferente y urgente que ya tiene y con importantes variaciones sobre la normativa vigente, cuyo carácter restrictivo ha conducido, en la práctica a un importante deterioro de esta vía procesal. La más relevante novedad es el tratamiento del objeto del recurso -y, por tanto, de la sentencia- de acuerdo con el fundamento común de los procesos contencioso-administrativos, esto es, contemplando la lesión de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la actuación administrativa con el ordenamiento jurídico. La Ley pretende superar, por tanto, la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, sin no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos. (...)".

Y más adelante razona que la lectura del precepto y del fragmento de la Exposición de Motivos que han sido transcritos pone de manifiesto lo siguiente: que si la negociación colectiva es una manifestación de la acción sindical y esta forma parte del contenido del derecho fundamental de libertad sindical, la vulneración de las Leyes que determinan qué sindicatos pueden participar en las Mesas que llevan a cabo esa negociación colectiva dentro de la Función Pública también incidirá negativamente sobre aquel derecho fundamental.

Séptimo.-Es de recordar también lo que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha declarado sobre el contenido adicional que ha de reconocerse al derecho de libertad sindical cuando normas legales atribuyen a los sindicatos derechos o facultades que se añaden a su núcleo mínimo o esencial.

Y tiene especial interés destacar aquí la siguiente declaración de la sentencia 222/2005, de 12 de septiembre, del Tribunal Constitucional:

"(...) 3. Este Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones que "el derecho de negociación colectiva no constituye de por sí y aisladamente considerado un derecho fundamental tutelable en amparo, dada su sede sistemática en la Constitución, al no estar incluido en la sección 1 del capítulo 2 del título I (arts. 14 a 28 CE : SSTC 118/1983; de 13 de diciembre , FJ 3;, 45/1984, de 27 de marzo FJ 1 ; 98/1985, de 29 de julio, FJ 3 ; 208/1993, de 28 de junio , FJ 2. Pero cuando se trata del derecho de negociación colectiva de los sindicatos se integra en el de libertad sindical, como una de sus facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad, en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente"( STC 80/2000, de 27 de marzo , FJ 5). Asimismo hemos declarado que, aun cuando "en el ámbito funcionarial tengamos dicho( STC 57/1982, de 27 de julio , FJ 9) que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos (art. 28.1 CE ), no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley (en este caso la Ley 9/1987 , modificada por la Ley 7/1990 ) establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, bien que con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva [art. 6.3 b) y c) LOLS)]"( STC 80/2000, de 27 de marzo , FJ 6)".

Octavo.-Todo lo que se ha venido razonando conduce a declarar haber lugar al recurso de casación y a anular la sentencia recurrida y, enjuiciando el debate planteado en la instancia, a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo a los siguientes efectos:

(1) que la federación sindical recurrente merecía por parte de la Administración, como adecuada satisfacción de su derecho de libertad sindical, una respuesta a su solicitud de participar en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado que incluyera una precisa información tanto del número total de los representantes elegidos correspondiente a los funcionarios de la Administración de justicia no transferidos, como del número que dicha federación había obtenido de esa clase de representantes; y

(2) que también tiene derecho a que la representatividad que le pueda corresponder en orden a estar presente en dicha Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado se determine ponderando únicamente los funcionarios de la Administración de justicia que no hayan sido transferidos a las Comunidades Autónomas.

Noveno.-En cuanto a costas procesales, no concurren las razones previstas en el artículo 139.1 de la LJCA para hacer una especial imposición de las correspondientes al proceso de instancia; y, de conformidad con lo establecido en el apartado 2 de ese mismo precepto procesal, cada parte abonará las suyas en las que correspondan al recurso de casación.


FALLAMOS


 
1.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN SINDICATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA contra la sentencia de 11 de febrero de 2.009 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en el recurso contencioso-administrativo 477/2008), y anular dicha resolución a los efectos de lo que se declara a continuación.

2.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia por esa misma FEDERACIÓN SINDICATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, con anulación de la actuación administrativa impugnada por haber vulnerado a la recurrente el derecho de libertad sindical reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución y el reconocimiento de su derecho a lo que se ha expresado en el fundamento de derecho octavo de esta sentencia.

3.- No hacer especial imposición sobre las costas procesales del proceso de instancia ni sobre las correspondientes al recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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