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Sentencia T.C. 69/1988, de 19 de abril

 RESUMEN:

El idioma en que se expresen los datos del etiquetaje de los productos alimenticios se encuadra dentro de la competencia en materia de información a los consumidores, materia esta que corresponde a la Comunidad Autónoma ya que no se opone a ninguna norma estatal formulada como básica.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.  El Gobierno de la Nación entiende que la Generalidad carece de competencia para dictar el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, cuyo artículo 1 y único dispone que "los datos obligatorios y facultativos del etiquetaje de los productos que se distribuyen en el ámbito territorial de Cataluña figurarán en los idiomas catalán o castellano, o bien en ambos idiomas" y, por ello, plantea el presente conflicto con fundamento esencial en que dicho precepto desconoce, invade o vulnera el límite indisponible para la competencia autonómica que por su naturaleza de norma básica, constituye el artículo 20 del Real Decreto 2058/1982, de 12 de agosto, según el cual "los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios que se comercialicen en España se expresarán necesariamente en la lengua española oficial del Estado".

Dados los términos más amplios del precepto autonómico, el conflicto no comprende la totalidad de su ámbito normativo, sino tan sólo aquella parte del mismo que dispensa de la obligación, impuesta en el estatal, de expresar necesariamente en castellano "los datos obligatorios de los productos alimenticios", quedando, en su consecuencia, fuera del objeto del conflicto toda cuestión relativa al uso único o concurrente de los idiomas castellano y catalán en la expresión de los datos facultativos de los productos alimenticios y de todos los datos, sean obligatorios o facultativos, de los productos no alimenticios.

2.  Las partes mantienen posturas discordantes sobre cuáles son los títulos competenciales enfrentados en el conflicto, pues mientras el Letrado del Estado identifica como tales, de un lado, el que atribuye a la Comunidad Autónoma, en materia de defensa del consumidor y del usuario, el artículo 12.1.5 de su Estatuto y, del otro, el que le confiere al Estado el artículo 149.1.1 en relación con el 51 de la Constitución para dictar normas básicas que garanticen a todos los consumidores y usuarios igualdad en la protección de su derecho a la salud, el Letrado de la Generalidad sostiene que la competencia ejercitada por la Comunidad al aprobar el Decreto que origina el conflicto es la que confiere el artículo 3.3 del Estatuto para promover la normalización lingüística.

Esas distintas identificaciones competenciales carecen de efectos vinculantes para el Tribunal, pues el orden de competencias y la definición de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a merced de las alegaciones de las partes, sino que deben ser determinadas en atención a los criterios objetivos que sobre cada materia establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las Leyes a las que éstos y aquélla remitan.

En virtud de ello, el primer problema a resolver consiste en determinar cuál es el orden competencial en el que procede enmarcar el conflicto, comenzando por identificar la competencia estatutaria ejercida por la Comunidad Autónoma y realizando, después, igual operación con las implicaciones que suscita la conexión que el Letrado del Estado establece entre la competencia básica estatal que invoca y el derecho a la salud de los consumidores y usuarios.

3.  Frente a la alegación de competencia lingüística que formula la Generalidad de Cataluña, debemos recordar que el artículo 3.3 de su Estatuto, más que enunciado de una norma competencial, expresa un mandato -STC 82/1986, de 26 de junio- o un deber -STC 6/1982, de 22 de febrero- que impone a las instituciones y órganos autonómicos para que, con ocasión de sus competencias propias, procuren alcanzar los objetivos marcados en aquel precepto estatutario, estando, por tanto, en presencia, no de una competencia en sentido propio, sino de un compromiso de promoción de la normalización lingüística, cuyo fundamento primero se encuentra en el artículo 3.3 de la Constitución y que, con cobertura en la citada regla del Estatuto, se desarrolla en la Ley 7/1983, de 18 de abril, del Parlamento de Cataluña.

Este mandato de normalización del uso de las lenguas oficiales en el territorio catalán no confiere, pues, competencia específica alguna a la Comunidad Autónoma frente al Estado, debiéndose, en consecuencia, establecer que la competencia estatutaria ejercida al aprobarse el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, no fue otra que la atribuida por el artículo 12.1.5 del Estatuto -defensa del consumidor y del usuario-, pues la materia regulada por dicho Decreto autonómico es la información de los consumidores y usuarios.

La calificación de "exclusiva", que a dicha competencia confiere el mencionado precepto estatutario, es un ejemplo del sentido con que los Estatutos emplean ese término, puesto ya de manifiesto en la STC 37/1981, de 16 de noviembre, pues el propio precepto contempla la concurrencia de competencias estatales específicas al ordenar que su ejercicio habrá de realizarse "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado..., en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución" y "sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre la defensa de la competencia".

Estos límites específicamente contemplados en la propia norma autonómica no son, sin embargo, los únicos que definen el marco de la competencia de la Comunidad, ya que ésta tampoco podrá ejercerse en términos tales que resulten menoscabadas o invadidas otras competencias estatales, aun cuando no vengan expresamente citadas en dicha norma, pues "el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma" -STC 56/1986, de 13 de mayo-.

4.  Conforme con ello, y una vez centrado el conflicto en la materia de defensa del consumidor y del usuario, procede entrar en el examen de si el Estado tiene competencia básica que le permite limitar la conferida a la Comunidad de Cataluña por el repetido artículo 12.1.5 de su Estatuto, la cual será preciso buscar fuera del texto de este precepto, en cuanto que es obvio que la imposición del castellano en la expresión de los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios no tiene relación alguna con las bases y ordenación de la actividad económica general, la política monetaria del Estado, la política general de precios o la legislación sobre la defensa de la competencia, que son las materias a que expresamente se remite la norma atributiva de la competencia ejercida por la Comunidad Autónoma.

En la resolución de este problema, debemos tener presente que el Estado alega la competencia básica que le otorga el artículo 149.1.1 en conexión con el derecho de los consumidores y usuarios a obtener una defensa eficaz por parte de los poderes públicos, que deben promover la información de los mismos, especialmente en relación con la salud, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 51 de la Constitución y, por tanto, es en este campo al que el Tribunal debe limitar el enjuiciamiento y resolución del conflicto.

Siguiendo la doctrina declarada por la STC 71/1982, de 30 de noviembre, dictada en recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Ley 10/1981, de 18 de noviembre, del Parlamento Vasco, que aprueba el Estatuto del Consumidor, y en la cual se aborda cuestión muy cercana a la aquí debatida, debemos recordar que el carácter heterogéneo de las normas que tienen por objeto la protección del consumidor y también la plural inclusión de esas normas en sectores distintos, como el consumo y la sanidad, determinan la necesidad de elegir la regla de competencia aplicable y, por ello, la íntima conexión que el Letrado del Estado establece entre la competencia estatal básica del artículo 149.1.1 de la Constitución y la información al consumidor de datos relevantes para su salud, impone que el análisis deba comenzar necesariamente, en virtud de la referida conexión, por determinar las relaciones existentes entre las reglas concurrentes del artículo 149.1.1, atributiva de competencia básica para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, en este caso el derecho de los consumidores a la información sanitaria de los productos alimenticios, y la del artículo 149.1.16, referente a las bases y coordinación general de la sanidad.

A tal fin, y continuando en la línea de la indicada Sentencia, es de considerar que las reglas concernientes a los productos alimenticios pertenecen, en una parte sustancialmente importante, a lo que se estima propio de la sanidad de la alimentación y ello autoriza a integrar en el conjunto reglas jurídicas que tienen por objeto proteger al consumidor a aquellas que sean aplicables a los productos alimenticios, pues constituyen parte esencial de la protección de la salud con la consecuencia de que la disciplina sanitaria de los productos alimenticios puede comprenderse en cualquiera de los dos títulos competenciales señalados. El carácter específico de la sanidad, respecto del plural de la defensa del consumidor, determina que la regla del artículo 149.1.1 de la Constitución, por su más amplio alcance, deba ceder a la regla más especial, en este caso, del artículo 149.1.16 de la propia Constitución.

De acuerdo con esta conclusión y lo anteriormente razonado, resulta claro que la competencia que, en materia de defensa del consumidor, atribuye a la Comunidad de Cataluña el artículo 12.1.5 de su Estatuto no excluye la que al Estado le confiere el artículo 149.1.16 de la Constitución para dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, y especialmente de los alimenticios, constituyan reglas básicas de aplicación general, delimitadoras de aquella competencia autonómica y, por consiguiente, vinculantes e indisponibles para la Comunidad titular de la misma.

En virtud de ello, la solución del conflicto depende de si la norma contenida en el artículo 20 del Real Decreto 2058/1982, de 12 de agosto, invocada como básica por el Gobierno de la Nación, merece o no tal calificación, ya que, en caso afirmativo la Generalidad de Cataluña vendrá obligada a no vulnerarla o contradecirla y, por tanto, el precepto autonómico que motiva el conflicto incurrirá en vicio de incompetencia en la medida en que lo vulnere o contradiga y, en otro caso, la conclusión será obviamente la contraria. A tal efecto, debe señalarse que la solución correcta de dicha alternativa requiere la previa exposición de las consideraciones teóricas sobre el concepto de "norma básica" que el caso concreto aquí planteado haga necesarias, las cuales es indudable que deben ser obtenidas de la doctrina sentada por este Tribunal en las resoluciones que abordan este tema y especialmente de las SSTC 32/1981, de 28 de julio; 1/1982, de 28 de enero; 32/1983, de 28 de abril; 48/1988, de 22 de marzo, y 49/1988, de 23 de marzo.

5.  Los artículos 148 y 149 de la Constitución, y los preceptos estatutarios de asunción de competencias que los concretan en relación con cada Comunidad Autónoma establecen un delicado sistema de distribución competencial, cuya equilibrada aplicación se hace especialmente difícil en los supuestos en que las competencias legislativas autonómicas entran en concurrencia con las que al Estado corresponden para definir el marco básico dentro del cual deben aquéllas ejercitarse, pues la atribución al Estado de estas competencias deja el sistema abierto en el sentido de que aun careciendo las normas básicas estatales de efectos atributivos de competencias que pueda alterar el sistema constitucional y estatutario, tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio normativo al que las CC.AA. deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas.

Esta concurrencia de competencias normativas hace que el sistema sólo quede cerrado mediante la producción por el Estado de la ordenación que defina, en cada materia en la que se ocasione dicha concurrencia, los contornos básicos delimitadores de las competencias autonómicas, que quedan así configuradas por remisión al espacio que deja la positividad básica estatal.

Dado que la definición de lo básico constituye una operación normativa de concreción de lo básico, que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las CC.AA. tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias, resulta manifiesto que la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este Tribunal confieren los artículos 161.1. c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura.

A la satisfacción de la primera de dichas finalidades responde el concepto material de "norma básica", acuñado por la citada doctrina constitucional, conforme a la cual la definición de lo básico por el legislador estatal no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter, pues, en caso de ser impugnada, corresponde a este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto.

A la segunda finalidad atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que "las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico" -fundamentos jurídicos 5.° de la STC 32/1981 y 1.° de la STC 1/1982-, la cual expresa, de manera bien relevante, que la propia Ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica.

Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina admite que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases. Esta excepción, establecida principalmente para adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional, como es la organización territorial del Estado, debe entenderse limitada al sentido que corresponde a su naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, pero no alcanza a la exigencia de que su carácter básico se declare expresamente en la norma o se infiera de su estructura en la misma medida en que es ello aplicable a la Ley formal, pues lo contrario sería permitir que por la vía reglamentaria se introduzcan elementos de confusión e incertidumbre, siendo que ello se deja negado en la Ley formal.

6.  Tenemos, por tanto, una doctrina constitucional consolidada que, construida sobre el núcleo esencial del concepto material de "norma básica", se complementa con elementos formales dirigidos a garantizar una definición clara y precisa de los marcos básicos delimitadores de las competencias autonómicas que, siendo fácilmente recognoscibles, evite la incertidumbre jurídica que supone para las CC.AA. asumir, sin dato orientativo alguno, la responsabilidad de investigar e indagar, en la masa ingente de disposiciones legislativas y reglamentarias estatales, una definición que es al Estado a quien corresponde realizar por encargo directo de la Constitución.

En los primeros años de vigencia de la Constitución, en los que la tarea urgente que imponía la implantación del sistema de distribución de competencias consistía en adaptar la legislación anterior al nuevo orden constitucional y no le era posible al Estado desplegar una actividad legislativa tan intensa que pudiera, de manera inmediata, configurar todas las ordenaciones básicas que contemplan la Constitución y los Estatutos, resultaba inevitable que el concepto material de "norma básica" adquiriese excepcional relevancia al objeto de conseguir, de la manera más rápida y eficaz, la progresiva determinación de los espacios normativos estatal y autonómico, quedando, por consiguiente, en un segundo plano, el componente formal incluido en la referida doctrina constitucional.

Superada esa inicial situación por la realidad actual de un orden distributivo competencial en avanzado estado de construcción, este componente formal adquiere una mayor trascendencia como garantía de certidumbre jurídica en la articulación de las competencias estatales y autonómicas, lo cual se manifiesta imprescindible en logro de una clara y segura delimitación de las mismas a través de instrumentos normativos que reduzcan, de manera inequívoca, la indeterminación formal de las normas básicas hasta el nivel que resulte compatible con el principio de seguridad jurídica, que proclame el artículo 9.3 de la Constitución y cuya presencia efectiva en el ordenamiento jurídico, especialmente en el tan complicado e importante de la organización y funcionamiento del Estado de las Autonomías, es esencial al Estado de Derecho que la propia Constitución consagra en su artículo 1.1.

En virtud de ello, manteniendo el concepto material de lo básico como núcleo sustancial de la doctrina de este Tribunal, procede exigir con mayor rigor la condición formal de que la "norma básica" venga incluida en Ley votada en Cortes que designe expresamente su carácter de básica o esté dotada de una estructura de la cual se infiera ese carácter con naturalidad, debiendo también cumplirse esta condición en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca por el Gobierno de la Nación en ejercicio de su potestad de reglamento.

Esta exigencia de definición expresa del carácter básico de la norma es generalmente cumplida por el legislador estatal, mientras que el Gobierno de la Nación omite, también por regla general, su cumplimiento, introduciendo con ello una confusión y ambigüedad que es conveniente destacar a fin de reconducir el ejercicio de su potestad reglamentaria a los términos que corresponden, en esta materia, a su naturaleza de básica, excepcional y complementaria.

7.  La aplicación de las anteriores consideraciones doctrinales conduce a negar el carácter formal de básica a la norma contenida en el artículo 20 de la Norma General de Etiquetado, Presentación y Publicidad de los Productos Alimenticios Envasados, aprobada por Real Decreto 2058/1982, de 12 de agosto, pues ni tal artículo es expresamente reconocido en el Real Decreto como básico, ni de su estructura se infiere dicho carácter en cuanto que la expresada Norma General contiene una minuciosa y detallada regulación en la que se incluyen preceptos del más variado contenido que hacen imposible identificar, de manera suficientemente segura, cuáles de ellos pueden ser básicos, incluido el invocado como tal en este conflicto, ni esa ordenación reglamentaria se conecta directamente con una Ley formal de bases, sino que se remite tan sólo a otra disposición reglamentaria como es el Decreto 336/1975, de 7 de marzo.

En tales condiciones, procede negar que el referido artículo 20 reúna las mínimas garantías formales que son exigibles, según lo razonado, a una norma que pretende delimitar una competencia autonómica calificada en el Estatuto Autonómico de exclusiva y ello conduce a rechazar la pretensión de incompetencia ejercitada por el Gobierno de la Nación contra el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, dictado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, lo cual hace innecesario pronunciarse sobre el problema de si dicho artículo 20 del Real Decreto estatal merece o no la calificación material de norma básica, dado que el criterio que se mantenga sobre el mismo en nada modifica la decisión a que conducen los razonamientos de orden formal que se dejan desarrollados.

FALLO

Por todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido:

1.º  Declarar que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia en materia de información de los consumidores ejercida en el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, en cuanto no se opone a ninguna norma estatal que haya sido formulada como básica.

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