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Jurisprudencia
 
 
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 9 de diciembre de 2010


 RESUMEN:

Libros de subcontratación: publicación. Recurso frente a Sentencia que estima el interpuesto contra Resolución que da publicidad a centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación en el sector de la construcción. Se produce un exceso al imponer la adquisición obligatoria del libro a la Administración pública. Se imputa a la Sentencia falta de motivación e incongruencia por omisión y vulneración de las disposiciones del Estado sobre la materia. No impone ninguna obligación a los contratistas, ni excede ni contradice le contenido de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción. No ha lugar.

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil diez.

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 1870 de 2009, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja y del Servicio Riojano de Empleo, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de fecha seis de mayo de dos mil ocho, en el recurso contencioso- administrativo número 393 de 2007.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sección Primera, dictó Sentencia, el seis de mayo de dos mil ocho, en el Recurso número 393 de 2007, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimamos el presente recurso y declaramos la nulidad de pleno derecho de la resolución de 26.9.2007, de la Dirección General de Trabajo de la Comunidad Autónoma de La Rioja, por la que se da publicidad al Centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación, a que se contrae la presente litis. Sin condena en costas".

Segundo.-En escrito de veintisiete de julio de dos mil ocho, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en nombre y representación de la misma, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha seis de mayo de dos mil ocho.

La Sala de Instancia, por Providencia de trece de marzo de dos mil nueve, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

Tercero.-En escrito de veintinueve de abril de dos mil nueve, el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja y del Servicio Riojano de Empleo, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de diecisiete de julio de dos mil nueve.

Cuarto.-En escrito de diez de noviembre de dos mil nueve, el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación de la Asociación de Empresarios de la Construcción, Promoción y Afines de La Rioja, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Quinto.-Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día uno de diciembre de dos mil diez, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-La representación y defensa de la Comunidad Autónoma de La Rioja interpone recurso de casación frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en La Rioja de seis de mayo de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 393/2007, interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Empresarios de la Construcción, Promoción y Afines de La Rioja contra la Resolución de veintiséis de septiembre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja que dio publicidad al Centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación. La Sentencia estimó el recurso y anuló por ser nula de pleno derecho la Resolución de veintiséis de septiembre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja que dio publicidad al Centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación.

Segundo.-La Sala de instancia tras rechazar en el segundo de los fundamentos de Derecho las causas de inadmisibilidad formuladas por la Administración recurrida resolvió en el tercero de sus fundamentos la cuestión controvertida manifestando que: "- La resolución objeto del presente recurso contiene disposiciones no solamente en relación con la habilitación de tales libros por la autoridad administrativa, sino que también regula y -en relación con lo dispuesto en la Ley Territorial 6/2002, de 18 de octubre- el pago de la tasa 19.07 por la adquisición de los libros de subcontratación y su diligenciado (hecho imponible), devengándose el tributo en el momento de proceder a la adquisición del libro debidamente diligenciado.

Se impone, pues, la adquisición obligatoria del libro de subcontratación por los constructores contratistas a la Dirección General de Trabajo.

La resolución de 4.10.2007, que aprueba el modelo de libro de subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja por los contratistas que subcontraten con un subcontratista o trabajador autónomo parte de la obra que tengan contratada, es una disposición complementaria de la de 26.9.2007 y su naturaleza reglamentaria es por lo tanto idéntica, regulándose el modelo a utilizar y que "deberá" utilizarse por aquellos constructores contratistas que realicen subcontrataciones.

Tanto una como otra resolución no se ajustan a la normativa estatal: Ley 32/2006 y Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, que regulan la subcontratación en el sector de la construcción. El artículo 8 de la Ley y 13 y siguientes del Reglamento estatales regulan las obligaciones de los contratistas en relación con los libros de subcontratación. Se regula la forma del libro -artículo 8.3 de la Ley y 13 y 15.2 del Reglamento- y se regula la habilitación de tales libros, habilitación que consiste en verificarse por la autoridad administrativa que se ajusta en la forma a lo previsto por dicho artículo 8 de la Ley y 14.1 del Reglamento.

Por el contrario, la resolución de 26.9.2007 se refiere al diligenciado del libro y (apartados primero, segundo, tercero y séptimo) también al deber de los contratistas que en el ámbito territorial de La Rioja pretendan subcontratar, de solicitar dicho libro a la Dirección General de Trabajo, que lo entregará habilitado previo el pago de una tasa.

Es, por tanto, de apreciar un exceso respecto de la normativa estatal y ausente en consecuencia de cobertura legal. El exceso consiste precisamente en imponer la adquisición obligatoria del libro a la Administración pública riojana. Obligación de naturaleza reglamentaria que se regula "ad extra", es decir, que se dirige a los particulares. Por ello, a pesar de su denominación, se trata de una disposición de carácter general viciada de nulidad, pues el órgano que la dictó carece manifiestamente de competencia, tampoco consta que se haya seguido el procedimiento de elaboración legalmente establecido y vulnera lo dispuesto en la legislación estatal. Las Disposiciones finales 2.ª de la Ley 32/2006 y Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, que autorizan a las Administraciones autonómicas el desarrollo reglamentario, pero de la regulación de la habilitación de los libros de subcontratación, no de la imposición de obligaciones de adquisición de aquellos a la Administración, lo cual implica, también, una especie de monopolio público de su edición y distribución que no se concilia con la legislación del Estado antes referida, vulnerándose el principio de jerarquía normativa, ni resulta compatible con la libertad de empresa del artículo 38 de la constitución de 1978.

Por lo expuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 62 de la L.R.J.- P.A.C. ha de concluirse la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa objeto del presente recurso".

Tercero.-El Gobierno de La Rioja funda el recurso de casación interpuesto en dos motivos de casación. El primero de ellos al amparo del apartado c) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción y el segundo se acoge al apartado d) del mismo ordinal y precepto de la Ley citada.

El primero de ellos considera que la Sentencia vulneró por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia" los artículos 67.1 y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción, y 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 11.3 y 238.3 de la Ley orgánica del Poder Judicial en aplicación del Art. 24.1 de la Constitución.

El motivo sostiene que la Sentencia incurre por un lado en falta de motivación y por otro en incongruencia por omisión. En cuanto al primero de esos vicios señala el motivo que "si bien la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional establece que, los órganos jurisdiccionales no están obligados a analizar pormenorizadamente las alegaciones formuladas por las partes, sino a exponer las razones que conducen al fallo a fin de que las partes los conozcan y puedan ejercitar sus medios de defensa oportunos; sin embargo, la Sentencia recurrida carece de la más mínima motivación que justifique que la Resolución de 26 de septiembre de 2007 "impone a los contratistas la adquisición obligatoria del libro de subcontratación a la dirección General de Trabajo, lo cual implica, también, una especie de monopolio público de su edición y distribución"; ni tan siquiera se cita en cual de las siete instrucciones que componen dicha resolución se establece la obligación que le vicia de nulidad.

No se puede llamar motivación a tales expresiones, porque en tal caso se estaría violando el artículo 24 de la Constitución, pero también el artículo 248 de la LOPJ y el art. 120 de la Constitución, que exigen expresamente que las sentencias han de ser motivadas. En este supuesto, la falta de motivación es "evidente", privando a la Administración de la posibilidad de conocerlas y, tener elementos suficientes de impugnación, y por consiguiente, vulnerando su derecho a la tutela judicial efectiva".

Y en cuanto a la incongruencia omisiva incurre en ella la Sentencia "pues no se da respuesta a ninguna de las argumentaciones fácticas o jurídicas planteadas por esta parte respecto del carácter facultativo y no obligatorio, de la adquisición por parte de los contratistas del libro de subcontratación a la Dirección General de Trabajo.

El art. 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, establece que las sentencias deben ser claras y precisas y harán las declaraciones que aquellas exijan, decidiendo sobre todos los puntos sometidos a consideración en el litigio.

En nuestro escrito de contestación a la demanda, ya se ponía de manifiesto a la Sala sentenciadora que la Resolución de 26 de septiembre de 2007, en su instrucción Segunda. 2. dice literalmente: "El Gobierno de La Rioja, a través de la Dirección General de Trabajo tendrá a disposición de las empresas contratistas los libros de subcontratación con los requisitos exigidos por la autoridad laboral, conforme al Real Decreto 1109/2007 ".

No es preciso recordar el carácter facultativo del término "tendrá", por lo que en ningún momento se obliga las empresas contratistas a adquirir el Libro de Subcontratación en la Dirección General de Trabajo; la única obligación que se impone es para el Gobierno de La Rioja que se obliga a tener Libros de subcontratación a disposición de las empresas que los soliciten, sin que en ningún momento exija a las empresas contratistas que los Libros de Subcontratación sean adquiridos única y exclusivamente de la Dirección General de Trabajo.

Sin embargo, la sentencia recurrida no se pronuncia sobre el significado y alcance del término "tendrá", o, en su caso, si el tener los libros de subcontratación a disposición de las empresas contratistas supone el establecimiento de una obligación para los empresarios por parte de la Dirección General de Trabajo.

Tal cual determina el art. 67.1 LJCA, y el art. 218 de la LEC, la Sentencia debe de resolver y decidir todas las cuestiones planteadas o controvertidas en el proceso, de tal manera que de no hacerse, ello comporta lo que se ha venido denominando por la Jurisprudencia "incongruencia" en sus diferentes variantes".

A ese motivo opone la recurrida que la Sentencia resolvió las dos cuestiones controvertidas en la instancia "determinar, por un lado, si la Resolución de 26 de septiembre de 2007 de la Dirección General de Trabajo del Gobierno de La Rioja (DGT) por la que se da publicidad al centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los Libros de Subcontratación (BOR de 29 de septiembre de 2007) tiene o no naturaleza reglamentaria y, por otro lado, si sus preceptos exceden de los límites impuestos por la Ley estatal 32/2006, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción (LSSC, en adelante) y por el Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto (RDSSC) que lo desarrolla".

Y añade al oponerse que la Sentencia se ocupó de esas cuestiones en el fundamento tercero de modo que la misma estaba suficientemente motivada. Allí explicó los vicios de nulidad en que incurría la Resolución sin perjuicio de que la recurrente discrepe de ellos.

El motivo debe desecharse. El mismo se articula sobre los dos vicios en los que se afirma que incurre la Sentencia de instancia de falta de motivación y de incongruencia por omisión. Y se citan para sustentar esas infracciones los artículos 67.1 y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción y 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 11.3 y 238.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en aplicación del Art. 24.1 de la Constitución. Y más adelante invoca como infringidos el Art. 120 de la Constitución y el 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Desde luego que la Sentencia está motivada no ofrece duda alguna a la Sala. Basta con examinar el fundamento tercero de la misma para convencerse de ese aserto. En ese fundamento se hace referencia a la Resolución de 4 de octubre de 2007 que aprueba el modelo de libro de subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma por los contratistas que deban poseerlo. E igualmente se refiere a la Resolución anterior de 26 de septiembre y califica a ambas de disposiciones de naturaleza reglamentaria que imponen la utilización del libro de acuerdo con la normativa estatal, para seguidamente afirmar que las mismas exceden de lo recogido en la Ley 32/2006 y del Real Decreto 1109/2007.

Y también afirma ese fundamento que a los contratistas se les impone la obligación de adquirir el libro en la Dirección de Trabajo lo que excede igualmente de lo Dispuesto en las Disposiciones Adicionales Segunda de la Ley reguladora del Estado y de su Reglamento de desarrollo.

En consecuencia la Sentencia poseía motivación bastante y resolvía las cuestiones planteadas.

Cuarto.-El segundo de los motivos acogido como se expuso al apartado d) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción consideró que la Sentencia vulneró el Art. 8 de la Ley 32/2006 y 13, 14 y 15 del Real Decreto 1109/2007.

Y ello porque "la resolución de 26 de septiembre de 2007 no impone ninguna obligación a los contratistas, ni se excede ni contradice el contenido de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción, ni del Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarrolla dicha Ley, ni tampoco establece "ex novo" obligaciones para los ciudadanos, como sostiene la sentencia recurrida.

En efecto, la obligación impuesta a los contratistas de disponer de un libro de subcontratación viene establecida en el art. 8.1. de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción que en su apartado 3 establece que: "Reglamentariamente se determinarán las condiciones del Libro de Subcontratación al que se refiere el apartado 1, en cuanto a su régimen de habilitación, por la autoridad laboral autonómica competente, así como el contenido y obligaciones y derechos derivados del mismo, al tiempo que se procederá a una revisión de las distintas obligaciones documentales aplicables a las obras de construcción con objeto de lograr su unificación y simplificación".

Por su parte, el Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la Ley 32/2006, en sus arts. 13 a 16 regula el libro de subcontratación, y en lo que a este recurso afecta, en su art. 13.1 establece la siguiente obligación: "Cada contratista, con carácter previo a la subcontratación con subcontratistas o trabajador autónomo de parte de la obra que tenga contratada, deberá obtener un libro de subcontratación habilitado que se ajuste al modelo que se inserta como anexo III".

La resolución de 26 de septiembre de 2007, de conformidad con lo establecido en el art. 13.1 del Real Decreto 1109/2007, la única obligación que impone a los contratistas viene establecida en su instrucción séptima, y es la siguiente: "Deberá solicitar el libro de subcontratación cualquier contratista que pretenda subcontratar en cualquier obra que se ejecute en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja, desde el día 26 de noviembre de 2007".

Como puede apreciarse a simple vista, este apartado séptimo, no impone ninguna obligación a los contratistas para que el libro de subcontratación deba de ser adquirido única y exclusivamente en la administración pública riojana.

Así mismo, la Resolución de 26 de septiembre de 2007, en su instrucción Segunda. 2. dispone: "El Gobierno de La Rioja, a través de la Dirección de Trabajo tendrá a disposición de las empresas contratistas libros de subcontratación con los requisitos exigidos por la autoridad laboral, conforme al Real decreto 1109/2007 ".

Como ya se ha dicho en el anterior motivo del recurso, tener a disposición de las empresas los libros de subcontratación no significa que deban de adquirir necesariamente de la administración riojana los libros, puesto que los mismos pueden adquirirse en la empresa privada.

La posibilidad de que los libros fueran adquiridos en el sector privado y luego diligenciados por la Autoridad Laboral no fue necesario probarlo en el recurso, pues tal extremo fue admitido expresamente por la Asociación recurrente en su escrito de demanda (Pag. 9.párrafo 2.º) donde reconoce que "se ha permitido la habilitación de los libros de subcontratación no editados por la CAR".

A mayor abundamiento, la instrucción tercera de la resolución de 26 de septiembre de 2007, establece: "Solicitud del Libro de Subcontratación habilitado. El contratista podrá solicitar a partir del 26 de noviembre de 2007, el Libro de subcontratación ante la Dirección General de trabajo del gobierno de La Rioja, mediante el modelo que consta como anexo a la presente resolución".

Una vez más, se emplea en la resolución término potestativo en lugar del imperativo que dice la sentencia recurrida.

Por tanto, no habiéndose excedido la resolución de 26 de septiembre de 2007 de la normativa estatal aplicable al ámbito de la subcontratación en el sector de la construcción, entiende esta parte que dicha resolución es ajustada a derecho tanto por su contenido como por el órgano que la dictó, no siendo aplicable el art. 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que establece que son nulos de pleno derecho, los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia.

Por su parte la recurrida opone al motivo que "la Resolución de 26 de septiembre de 2007 de la DGT ha sido bien anulada conforme a los artículos 62.2 LPC y 31.3 LFRCAR, y ello por cuanto que: 1.- Se trata de una disposición de carácter general que ha sido aprobada por órgano incompetente y sin seguir los trámites procedimentales legalmente previstos para su elaboración, vulnerando así los apartados 3 y 4 del artículo 30 LFRCAR, y los artículos 33 y siguientes de la misma norma.

2.- Se trata, además, de una disposición de carácter general que incurre en una manifiesta extralimitación competencial, en contra de lo dispuesto en el artículo 149.1.7.º de la Constitución puesto en relación con los artículos 8.3 LSSC y 14.1 RDLSSC, y con las Disposiciones Finales Segundas de ambos textos.

Asimismo, la Resolución anulada por la sentencia recurrida es contraria al principio de jerarquía normativa consagrado en los artículos 9.3 de la Constitución, 51.1 LPC, y 31.2. LFRCAR".

También este motivo debe desestimarse. Tal y como anticipamos en el fundamento anterior el libro de subcontratación se adquiere en la Dirección General de Trabajo que es que quien lo habilita, y así resulta del examen de la norma autonómica que desarrolla las del Estado sobre la materia y a la que en ese sentido excede. De ahí que la nulidad decretada sea conforme a Derecho y la Sentencia deba ser confirmada.

Esta conclusión coincidente con la que alcanzó la Sala de instancia fluye con claridad del examen de la Resolución de 26 de septiembre de 2007 de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja y, en particular, del número segundo de sus instrucciones, en el que se afirma que la Administración riojana tendrá a disposición de las empresas contratistas los libros de subcontratación, y que se completa en el número tercero cuando manifiesta en el párrafo segundo que una vez cumplimentado con los datos facilitados por el solicitante y habilitado por la autoridad laboral, podrá ser retirado en las dependencias de la Dirección General previa acreditación del abono de las tasas correspondientes.

Quinto.-Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido por el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN


FALLAMOS


 
No ha lugar al recurso de casación núm. 1870/2009, interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en La Rioja de seis de mayo de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 393/2007, interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Empresarios de la Construcción, Promoción y Afines de La Rioja contra la Resolución de veintiséis de septiembre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja que dio publicidad al Centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación que confirmamos, y todo ello con expresa condena en costas a la recurrente con el límite fijado en el fundamento de Derecho quinto de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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