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Sentencia T.S. (Sala 3) de 20 de Diciembre de 2010


 RESUMEN:

Elecciones sindicales. Se impugnó por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales la circular de la Subdirección General de Relaciones Laborales a propósito de las inmediatas elecciones sindicales. Dejando constancia de que los sindicatos CCOO, UGT y CSI-CSIF habían firmado un acuerdo por el que se promovían elecciones sindicales de forma generalizada. El recurrente alega la vulneración de los derechos fundamentales de igualdad y a la libertad sindical. No ha lugar al recurso.

En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil diez.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación n.º 5767/2009, sobre derechos fundamentales, interpuesto por la Confederación UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), representada por el procurador don Aníbal Bordallo Huidobro, contra la sentencia n.º 914, dictada el 9 de julio de 2009 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso n.º 126/2007, en relación a la resolución de la Dirección General de la Función Pública de 28 de marzo de 2007, por la que se inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la circular de la Subdirectora General de Relaciones Laborales de fecha 13 de septiembre de 2006, sobre elecciones sindicales.

Se han personado, como recurridos, la ADMINISTRACION, representada por el Abogado del Estado, la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSIF), representada por la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez y la FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS (CCOO), representada por la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban.

Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-En el recurso n.º 126/2007, seguido en la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, el 9 de julio de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

DESESTIMANDO las causas de inadmisibilidad de extemporaneidad y falta de agotamiento de la vía administrativa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Aníbal Bordillo Huidobro, en representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), contra la resolución de la Dirección General de la Función Pública de fecha 28 de marzo de 2007, la cual inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la Circular de la Subdirectora General de Relaciones Laborales de fecha 13 de septiembre de 2006, debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso por dirigirse contra una actuación no susceptible de impugnación; sin expresa declaración en cuanto a las costas causadas".

Segundo.-Contra dicha resolución preparó recurso de casación la UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), que la Sala de Madrid tuvo por preparado por providencia de 1 de septiembre de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Tercero.-Por escrito presentado el 22 de octubre de 2009, el procurador don Aníbal Bordallo Huidobro, en representación de la organización sindical recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que

"(...) dicte Sentencia por la que, con estimación de los motivos alegados, case y anule la Sentencia recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

Cuarto.-Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 25 de febrero de 2010, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Quinto.-Evacuando el traslado conferido, la procuradora Sra. Martínez Martínez, en representación de la CSI-CSIF, se opuso al recurso por escrito presentado el 8 de abril de 2010 en el que suplicó sentencia por la que, declarando no haber lugar al mismo, se confirmen todos los extremos de la de instancia, con expresa condena en costas --dijo-- a la recurrente.

La procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, en representación de CCOO, pidió a la Sala que dicte resolución por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, la desestimación, confirmando íntegramente la sentencia recurrida con cuantos pronunciamientos sean inherentes en derecho, y con expresa condena en costas a la parte recurrente.

Por su parte, el Abogado del Estado ha pedido, también, la desestimación.

El Fiscal, en virtud de las alegaciones expuestas en su escrito de 26 de marzo del corriente, considera, igualmente, que procede desestimarlo.

Sexto.-Mediante providencia de 30 de junio de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 15 de diciembre de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-La Unión Sindical Obrera (USO) impugnó por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales la circular o instrucción de la Subdirección General de Relaciones Laborales de la Dirección General de la Función Pública de 13 de septiembre de 2006 a propósito de las inmediatas elecciones sindicales, circular o instrucción remitida a las Delegaciones del Gobierno. En ella se dejaba constancia de que los sindicatos CCOO, UGT y CSI-CSIF habían firmado un acuerdo por el que se promovían elecciones sindicales de forma generalizada y que esta circunstancia, conforme al artículo 13.3 de la Ley 9/987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, atribuía preferencia a los preavisos de estos sindicatos ya que suponían la mayoría, frente a los presentados con anterioridad o por otras organizaciones sindicales diferentes, los cuales, decía no se considerarán válidos ni darán lugar a la apertura del procedimiento legalmente previsto. Antes de acudir a la vía judicial, USO interpuso contra esa circular recurso de reposición que fue calificado de alzada e inadmitido por extemporáneo y por tratarse de un acto de trámite de carácter interno y organizativo, privado de efectos decisorios.

En la demanda, la recurrente alegó la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y a la libertad sindical que le reconocen los artículos 14 y 28.1 de la Constitución y la infracción del artículo 6.3 e) en relación con el 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Para USO, sindicato representativo con más del 10% de los representantes en la Administración General del Estado, la actuación de la Administración supuso una injerencia en la capacidad que tiene reconocida para promover elecciones y prejuzgó la validez de su preaviso, presentado el 28 de agosto de 2006, antes, por tanto, que los de las otras organizaciones sindicales. En consecuencia, pidió la nulidad de la circular o instrucción, la nulidad de la desestimación por silencio de su recurso administrativo, la nulidad de la inadmisión expresa del mismo por resolución de 28 de marzo de 2007, que se emitiera una nueva circular dejando sin efecto la anterior, remitiéndola a los órganos a los que se envió la precedente y que cesara el comportamiento antisindical reponiéndose la situación al momento anterior a producirse. Además, reclamaba una indemnización de 40.000 € para resarcirse de los daños y perjuicios sufridos.

La sentencia cuya casación pretende USO inadmitió el recurso contencioso-administrativo. En efecto, después de rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración consistentes en su extemporaneidad y en la falta de agotamiento de la vía administrativa, acogió la de no ser la circular o instrucción una actividad susceptible de impugnación por tratarse de un acto de mera constancia y comunicación o de carácter interno y organizativo. Explica, sobre el particular la Sala de Madrid que ese escrito de la Subdirección General de Relaciones Laborales no adoptaba decisiones ni afectaba o modificaba la situación de USO. Era solamente una información dirigida a los órganos administrativos inferiores sobre aspectos relevantes del proceso electoral que iba a tener lugar. Añadía que los actos o decisiones que adoptaran dichos órganos en la situación prevista en la circular serían los que, en su caso, podrían ser impugnados por constituir auténticos actos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción, inadmitiera el recurso.

Segundo.-USO combate con un único motivo de casación, que ampara en el artículo 88.1.4.º [quiere decir 88.1 d)] de la Ley de la Jurisdicción esta sentencia cuya anulación nos pide así como nos solicita los pronunciamientos que formuló en la instancia, con el único cambio de pedir ahora 46.000 € de indemnización.

Los argumentos principales que desarrolla en su extenso escrito se centran en argumentar la impugnabilidad de la circular conforme a los artículos 25.1 de la Ley de la Jurisdicción y 24 de la Constitución, así como en la vulneración de los derechos a la igualdad y a la libertad sindical. Así, reprocha a la sentencia no haber tenido en cuenta que, al recibir esta circular y apoyándose en ella, las Subdelegaciones del Gobierno emitieron otras pronunciándose sobre la invalidez de los preavisos de USO. Y no haber tenido en cuenta, tampoco, que se habían pronunciado algunos laudos arbitrales los cuales, apoyándose también en la circular, declararon nulos sus preavisos. Por eso, con independencia de haber impugnado esos otros actos, entiende la recurrente que la inadmisión dispuesta en la instancia restringe injustificadamente el principio de tutela judicial efectiva y le causa indefensión pues esos otros circulares y laudos se han basado en el criterio fijado en una circular que ha quedado imprejuzgada en cuanto al fondo. Afirma. Igualmente, que no era un acto de trámite ordinario sino cualificado pues ha predeterminado de manera significativa el contenido de actos posteriores de aplicación o desarrollo, lo cual supone una interpretación muy desfavorable del derecho a la tutela judicial efectiva y contraria al principio pro actione.

Insiste, luego, en que la actuación administrativa supuso un acto de injerencia contrario al artículo 28.1 de la Constitución. Así, dice que no es la Subdirección General de Relaciones Laborales quien debe pronunciarse sobre la validez y eficacia de los preavisos. Y en que el acuerdo al que llegaron los otros sindicatos se tomó en una negociación a la que no fue llamada USO. Se refiere, después, al contenido de diversos laudos en los que se alude al escrito de la Subdirección General y a circulares concordes con ésta emitidas por distintas Subdelegaciones del Gobierno.

En cuanto a la resolución de la Dirección General de la Función Pública de 28 de marzo de 2007 afirma que el objeto del debate no es el Acuerdo Generalizado de Elecciones Sindicales ni su validez sino la impugnación de la circular. Finalmente, explica los criterios que ha seguido USO para cifrar en 46.000 € la indemnización que reclama.

Tercero.-Se han opuesto a este recurso de casación, además del Abogado del Estado, CSI-CSIF y CCOO. Los dos primeros y el Ministerio Fiscal, nos piden que lo desestimemos. CCOO solicita que lo inadmitamos o, subsidiariamente, lo desestimemos.

En efecto, el Abogado del Estado argumenta que, como dice la sentencia, la circular no adopta ninguna decisión, sino que es una comunicación interna entre órganos administrativos y que sólo los actos adoptados posteriormente por los órganos competentes [Delegaciones del Gobierno, Subdelegaciones] y que afecten a los sindicatos no firmantes del acuerdo originario pueden ser objeto de recurso pues sí pueden afectarle. La circular, subraya, sienta criterios para el futuro y, por eso, es un acto de trámite no cualificado en el que no concurre ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción para que, excepcionalmente, quepa recurrirlo. Sobre el fondo, afirma la legalidad de la circular y rechaza que proceda reconocer ninguna indemnización.

CSI-CSIF comparte los fundamentos de la sentencia.

CCOO aduce, en primer lugar, defectos en la interposición del segundo motivo por no indicar el apartado del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción al que se acoge. Además, entiende que se ha pervertido la esencia legal del recurso de casación porque se ha planteado por la recurrente a modo de segunda instancia de lo ya debatido y resuelto por la Sala de Madrid. Por ello considera que procede la inadmisión del recurso. En cuanto al fondo, sostiene que USO parte de una base errónea y llega a unas conclusiones que también lo son. Subraya que la interpretación de la Subdirección General de Relaciones Laborales no es caprichosa ni interesada sino que responde a la normativa vigente y a la realidad. Es decir, tiene presente que los sindicatos firmantes del Acuerdo de Promoción Generalizada de Elecciones suman conjuntamente más del 50% de los representantes de los trabajadores en el ámbito de la Administración General del Estado. Y cuanto disponen el artículo 5 del Real Decreto 1846/1994, de 9 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Elecciones a los Organos de Representación del personal al servicio de la Administración General del Estado, y el artículo 13.3 de la Ley 9/1987. Lo uno y lo otro hace, prosigue el escrito de oposición, que prevalezca el preaviso de las organizaciones que conforman la mayoría sindical. Por tanto, concluye, la Administración no ha hecho más que cumplir el mandato constitucional del artículo 103 del texto fundamental y la circular no es otra cosa que un acto de constancia de la existencia de ese preaviso destinado a tener la máxima difusión pues se estaban presentando preavisos y se estaba solicitando información al respecto, según advertía la propia circular.

En fin, el Ministerio Fiscal apunta que lo impugnado por USO era una circular que se limitaba a informar de la existencia de un Acuerdo de Promoción Generalizada de Elecciones que no contiene un acto administrativo propiamente dicho, por lo que la sentencia juzgó correctamente que el recurso contencioso-administrativo era inadmisible.

Cuarto.-El recurso no es inadmisible.

CCOO nos dice que el segundo motivo de casación lo es porque en el escrito de interposición no se indica el motivo de los del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción en el que lo encuadra la recurrente. Sin embargo, consideramos que USO ha interpuesto un motivo único aunque subdivida su argumentación en dos apartados. Ciertamente, no es el mejor modo de construirlo desde la perspectiva que impone la Ley de la Jurisdicción, sin embargo, no encontramos un defecto formal de tal entidad que imponga la inadmisión que nos reclama CCOO.

Tampoco se limita la recurrente a reproducir sin más el debate entablado en la instancia pues introduce elementos de crítica a la sentencia impugnada, aunque, además, reitere argumentos sobre la impugnabilidad de la circular, ya rechazada en vía administrativa, y sobre la lesión que ve en ella la recurrente de sus derechos a la igualdad y a la libertad sindical. Por tanto, tampoco cabe acoger la pretendida inadmisibilidad del recurso de casación en su totalidad.

Quinto.-Debemos, no obstante desestimarlo porque la sentencia de la Sala de Madrid es conforme al ordenamiento jurídico. En efecto, la circular no resuelve, solamente deja constancia del hecho de la suscripción de un acuerdo de promoción de las elecciones sindicales por parte de sindicatos que conforman la mayoría sindical y que, en consecuencia, según el artículo 13.3 de la Ley 9/1987, debía dársele preferencia y que no serían válidos para incoar el procedimiento electoral los preavisos ya presentados o los que presentaran en adelante otros sindicatos distintos de los firmantes de ese acuerdo. Es, pues, una interpretación de las normas aplicables a la vista de los hechos producidos pero no adopta esa circular, ni lo pretende, ninguna decisión sobre el concreto preaviso de USO.

Conviene tener en cuenta al respecto que el citado artículo 13.3 establece:

"3. Sólo podrá promoverse la celebración de elecciones de manera generalizada en uno o varios ámbitos funcionales o territoriales, previo acuerdo mayoritario de los sindicatos más representativos, de los sindicatos que, sin ser más representativos, hayan conseguido, al menos, el 10 por 100 de los representantes a los que se refiere esta Ley en el conjunto de las Administraciones públicas y de aquellos sindicatos que hayan obtenido, al menos, dicho porcentaje del 10 por 100 en el ámbito o sector correspondiente. Dichos acuerdos deberán comunicarse a la oficina pública de registro para su depósito y publicidad".

Y, también, que el artículo 5 del Real Decreto 1846/1994 dice:

Artículo 5 . Concurrencia de promociones electorales

"En caso de concurrencia de promotores para la realización de elecciones en una unidad electoral determinada, se considerará válida, a efectos de iniciación del proceso electoral, la primera convocatoria registrada, excepto en los supuestos en los que la mayoría sindical de una unidad electoral determinada con Junta de Personal haya presentado otra fecha distinta, en cuyo caso prevalecerá esta última, siempre y cuando dichas convocatorias cumplan con los requisitos establecidos. En este último supuesto la promoción deberá acompañarse de la comunicación fehaciente de dicha promoción de elecciones a los que hubieran realizado otra u otras con anterioridad, así como del escrito que recoja el acuerdo firmado por un representante de cada uno de los sindicatos promotores, indicando con claridad la unidad electoral de que se trate y el domicilio de la misma".

Así, pues, la Subdirección General de Relaciones Laborales tomó nota del acuerdo en cuestión y extrajo las consecuencias que consideró procedentes de las normas que regulan el supuesto, pero ni le correspondía tomar en consideración preaviso alguno ni intervenir en la iniciación del proceso electoral. Las decisiones a ese respecto competían y las adoptaron los órganos que produjeron los acuerdos que USO nos dice que ha recurrido. Por otro lado, la circunstancia de que en las ulteriores circulares y en algunos laudos se aluda a la de la Subdirección General de Relaciones Laborales no altera su naturaleza pues lo determinante en este punto es lo que resulta de las reglas aplicables y de su observancia por quienes debían resolver sobre la concurrencia de preavisos.

Sabido es, por otro lado, que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface también cuando se dicta una sentencia de inadmisibilidad siempre que se aplique, motivadamente, una de las causas previstas al respecto por Ley de la Jurisdicción.

Sexto.-A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima y única para todas las partes recurridas a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 €, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,


FALLAMOS


 
Que no ha lugar al recurso de casación n.º 5767/2009, interpuesto por la Unión Sindical Obrera contra la sentencia n.º 914, dictada el 9 de julio de 2009, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso 126/2007, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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