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Sentencia T.S. (Sala 3) de 8 de noviembre de 2010


 RESUMEN:

Entidades colaboradoras de la Seguridad Social: Pervivencia del régimen de colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, previsto en el art. 77.1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con anterioridad a la supresión de dicho apartado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre. Ámbito de aplicación del régimen de colaboración: En tanto culmina el sistema de separación de fuentes entre el Sistema Nacional de Salud y el Sistema de Seguridad Social. Interpretación de la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social: Derecho de las entidades colaboradoras a la compensación económica por los gastos devengados en la colaboración en la gestión de las prestaciones de la Seguridad Social.

En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de dos mil diez.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación número 5839/2008, interpuesto por la Abogacía del Estado, en la representación que le es propia contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 9 de junio de 2008, en el recurso contencioso administrativo 280/2005.

Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida el Procurador Don Juan Ignacio Ávila del Hierro, en nombre y representación del "LAGUN ARO, Entidad de Previsión Social Voluntaria".


ANTECEDENTES DE HECHO


 
ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.-La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los autos 280/2005, dictó sentencia el 9 de junio de 2008, cuyo fallo dice:

"Que estimando el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador de los Tribunales Sr. Ávila del Hierro, en nombre y representación de la entidad mercantil LAGUN-ARO ENTIDAD DE PREVISION SOCIAL VOLUNTARIA., contra: a) La desestimación presunta de la reclamación planteada ante el Consejo de Ministros el día 2 de agosto de 2002 al objeto de hacer efectivas las compensaciones económicas derivadas de la prestación de la asistencia sanitaria provista a los empleados de dicha entidad durante los ejercicios 1999, 2000 y 2001; b) La inactividad de la administración demandada al no haber realizado la liquidación y pago de las cantidades adeudadas ante el requerimiento realizado el día 5 de diciembre de 2002 y el día 31 de marzo de 2005; c) La resolución expresa de 5 de Abril de 2005, de la Ministra de Sanidad y Consumo, del recurso de alzada deducido el 17 de diciembre de 2004 contra la eventual desestimación presunta de la inicial reclamación de 2 de agosto de 2002; d) La resolución del mismo órgano, de fecha 15 de abril de 2005, por la que se desestima el requerimiento de inactividad;, debemos declarar y declaramos las mencionadas resoluciones disconformes con el Ordenamiento Jurídico, anulándolas.

En consecuencia, declaramos el derecho de la parte actora a que por la Administración le sea abonada la cantidad mínima de 37.578.981,61 euros, en concepto de compensación por la asistencia sanitaria prestada durante los ejercicios 1999, 2000, y 2001, condenando asimismo a la Administración demandada a que, una vez fijado el coste medio del INSALUD para los citados ejercicios, liquide y abone a la actora (en ejecución de Sentencia) el exceso de importe que en ese resultado supere la cuantía mínima anterior, así como al pago de los intereses devengados a contar desde el día 2 de agosto de 2002.

Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas."

Segundo.-La Abogacía del Estado preparó recurso de casación contra la anterior sentencia mediante escrito de fecha 3 de octubre de 2008, siendo emplazadas las partes para su comparecencia ante el Tribunal Supremo mediante providencia de la Sala de instancia de 3 de noviembre de 2008.

Tercero.-La parte recurrida, "LAGUN ARO, Entidad de Previsión Social Voluntaria", en su escrito de personación ante el Tribunal Supremo, presentado el 29 de diciembre de 2008, puso de manifiesto la posible inadmisión del recurso de casación por los motivos del art. 93.2.a), b), c) y d) LJCA,

Cuarto.-Dado el trámite legal a la oposición a la admisión suscitada por la parte recurrida, fue resuelta mediante Auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 7 de mayo de 2009, dictado por la Sección Primera de esta Sala, que acordó admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el 10 de julio de 2009, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

Quinto.-La representación procesal de "LAGUN ARO, Entidad de Previsión Social Voluntaria", presentó escrito de oposición al recurso de casación el día 23 de julio de 2009.

Sexto.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de noviembre de 2010, fecha en que tal diligencia tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-Se impugna por el Sr. Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Sexta, de 9 de junio de 2008, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm. 280/2005, interpuesto inicialmente por "LAGUN ARO, Entidad de Previsión Social Voluntaria" contra la desestimación presunta, y posteriormente ampliado a las resoluciones expresas de la Ministro de Sanidad y Consumo de 5 y de 15 de abril de 2005, desestimatorias respectivamente de lo que se considera recurso de alzada y del requerimiento de inactividad, enderezadas a la compensación económica que por importe de 37.578.981,61 euros, había instado con fecha 2 de agosto de 2002, en concepto de prestación de asistencia sanitaria durante los ejercicios 1999, 2000 y 2001, como entidad colaboradora en la gestión de la Seguridad Social.

Segundo.-La sentencia recurrida, en sus fundamentos de derecho cuarto y quinto, contiene la argumentación fundamental para estimar la pretensión de la recurrente en instancia, haciéndolo en los siguientes términos:

"Cuarto.- En cuanto al fondo del asunto y puesto que el núcleo de la cuestión litigiosa es la declaración acerca de si la entidad actora ostenta el derecho a la liquidación y pago de las compensaciones económicas por la colaboración en la gestión de la Seguridad Social prestada durante los ejercicios 1999, 2000 y 2001 facilitando a sus trabajadores beneficiarios de la asistencia sanitaria derivada de enfermedad común y accidente no laboral y teniendo en cuenta que cada una de las partes mantiene una interpretación distinta de tal derecho en función de las normas sucesivamente aplicables, la Sala debe examinar los términos literales de las diferentes disposiciones invocadas.

Para contemplar la colaboración de las empresas en la gestión de la Seguridad Social debemos remontarnos, no a la Orden de 25 de Noviembre de 1996 como se sugiere por la representación de la Administración, sino al Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974 de 30 de mayo, que en su artículo 109ya se refería a que "(...) la colaboración en la gestión a que se referían los artículos 46 y 47 del título I , de acuerdo con esta Sección y en las condiciones que fije el Ministerio de Trabajo, corresponderá exclusivamente a las Entidades siguientes:

a) La Organización Sindical.

b) Las Organizaciones Colegiales Sanitarias.

c) Las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la cobertura de dicha contingencia.

d) Las Empresas, individualmente consideradas, en relación con su propio personal, o mediante agrupaciones, constituidas al único efecto de prestar la colaboración prevista en el número 4 del artículo 208 .

El artículo 208 , a que remitía el artículo anterior, especificaba el contenido de dicha colaboración en lo que a este recurso interesa, disponiendo que:

"1. Las Empresas, individualmente consideradas y en relación con su propio personal, podrán colaborar con las Entidades Gestoras de este Régimen General exclusivamente en alguna o algunas de las formas siguientes:

a) Asumiendo directamente el pago, a su cargo, de las prestaciones por incapacidad laboral transitoria derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional y la prestación de la asistencia sanitaria y de la recuperación profesional, incluido el subsidio consiguiente, que corresponda durante la indicada situación.

b) Asumiendo la colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, con derecho a percibir, por ello una participación en la fracción de la cuota correspondiente a tales situaciones y contingencias, que se determinará por el Ministerio de Trabajo (...).

c) (...).

d) (...).

Las Empresas que se acojan a esta forma de colaboración tendrán derecho a reducir la cuota a la Seguridad Social, mediante la aplicación del coeficiente que, a tal efecto, fije el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

2. (...).

3. El Ministerio de Trabajo, previo informe de la Organización Sindical, determinará las condiciones por las que ha de regirse la colaboración prevista en los números anteriores del presente artículo.

4. La modalidad de colaboración de las Empresas con las Entidades Gestoras de este Régimen General a que se refiere el número 1 de este artículo podrá ser autorizada a agrupaciones de empresas, constituidas a este único efecto, siempre que reúnan las condiciones que determine el Ministerio de Trabajo, previo informe de la Organización Sindical.

5. En la regulación de las modalidades de colaboración establecidas en los apartados a) y b) del número 1 y en el número 4 del presente artículo se armonizará el interés particular por la mejora de prestaciones y medios de asistencia con las exigencias de la solidaridad nacional".

Este sistema de colaboración se mantuvo a pesar de la publicación del Real Decreto Legislativo 36/1978, de 16 de noviembre que derogó el anterior Texto Refundido en lo que se le opusiera, tal como disponía el artículo 2.3del mismo al decir que la actual colaboración en la gestión se podrá seguir realizando por Empresas, Mutuas Patronales y Asociaciones, fundaciones y entidades públicas y privadas, previa su inscripción en un Registro Público.

Se dictaron posteriores y sucesivas Órdenes que establecían fórmulas para la compensación a las empresas colaboradoras (Orden de 25 de Noviembre de 1976) y en la Orden del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social de 24 de Abril de 1980 se fijan los coeficientes reductores a aplicar sobre las cuotas que le correspondería satisfacer a la empresa por el trabajador en caso de no prestar su colaboración en la gestión, que fue sucedida a su vez por otras tantas en las que se fijaban otros coeficientes anuales.

Posteriormente, se publica el Real Decreto Legislativo 1/1994por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social que derogó expresamente el Decreto 2065/1974, en cuya Sección 4.ª "Colaboración en la Gestión de la Seguridad Social", Subsección 1.ª "Disposición general", artículo 67 , se prevé que la colaboración en la gestión del sistema de la Seguridad Social se llevará a cabo por Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social y por empresas, de acuerdo con lo establecido en la presente Sección. Y, por su parte, en la Subsección 4.ª, artículo 77 , dedicado a la colaboración de las empresas, se dispone que:

"1. Las empresas, individualmente consideradas y en relación con su propio personal, podrán colaborar en la gestión de la Seguridad Social exclusivamente en alguna o algunas de las formas siguientes:

a) Asumiendo directamente el pago, a su cargo, de las prestaciones por incapacidad laboral transitoria derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional y las prestaciones de asistencia sanitaria y recuperación profesional, incluido el subsidio consiguiente que corresponda durante la indicada situación.

b) Asumiendo la colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria derivada de enfermedad común y accidente no laboral, con derecho que se determinará por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (...) a percibir por ello una participación en la fracción de la cuota correspondiente a tales situaciones y contingencias, que se determinará por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (...).

Las empresas que se acojan a esta forma de colaboración tendrán derecho a reducir la cuota a la Seguridad Social, mediante la aplicación del coeficiente que, a tal efecto, fije el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (...).

2.(...)

3. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social determinará las condiciones por las que ha de regirse la colaboración prevista en los números anteriores del presente artículo.

4. La modalidad de colaboración de las empresas en la gestión de la Seguridad Social a que se refiere el apartado 1 de este artículo podrá ser autorizada a agrupaciones de empresas, constituidas a este único efecto, siempre que reúnan las condiciones que determine el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

5. En la regulación de las modalidades de colaboración establecidas en los apartados 1 a), b) y d) del apartado 1 y en el apartado 4 del presente artículo se armonizará el interés particular por la mejora de prestaciones y medios de asistencia con las exigencias de la solidaridad nacional".

En la Ley 24/1997, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, se establecieron unas reformas en aras de la consecución de la separación del sistema de financiación de la Seguridad Social diferenciando las fuentes en función de que se financien pensiones contributivas y no contributivas, pero sin que se modificara lo dispuesto en el artículo 77.1.b) de la Ley 1/1994. Quiere ello decir que el sistema de colaboración de las empresas en la gestión de la Seguridad Social se fue consolidando tras muchos años de aplicación, de tal forma que no puede estimarse que las reclamaciones de la entidad actora se enmarcan dentro del "derecho de petición", sino que se trata de la reclamación de cantidades debidas por unos conceptos determinados y previstos legalmente como contraprestación a una gestión realizada por las empresas en lugar de realizarlo directamente la Administración.

Posteriormente se publicó la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en cuyo Preámbulo se incide en los objetivos reflejados en la LGPE para 1988, que resulta ser la Ley 65/1987en cuyo Preámbulo también se hace referencia, expresamente, a que la política presupuestaria seguirá manteniendo el esfuerzo para mejorar los niveles de bienestar social, tanto a partir del aumento de recursos que se destinan a las políticas de gasto social como de las importantes medidas que se aplican, y entre las que destacan: el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de las pensiones, la separación progresiva de las fuentes de financiación de la Seguridad Social, plasmada en el sustancial aumento de las aportaciones a cargo del Estado para financiar las prestaciones no contributivas y de carácter universal, y, por último, la garantía de los compromisos asumidos en la política sanitaria, con un aumento global de recursos que aseguran la suficiencia financiera del sistema y permiten seguir mejorando la calidad asistencial.

Pues bien, para propiciar, concretamente, el objetivo relativo a la separación progresiva de las fuentes de financiación se incluyó en la Ley 66/1997 la tan repetida e invocada D.T 6.ªque dispone:

"Disposición Transitoria Sexta . Colaboración de las empresas en la gestión de la Seguridad Social.

Lo establecido en la letra b) del número 1 del artículo 77 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , en tanto culmina el proceso de separación de fuentes entre el Sistema Nacional de Salud y el Sistema de Seguridad Social, habrá de entenderse sólo referido a aquellas empresas que vengan colaborando en la gestión de la asistencia sanitaria con anterioridad a la presente Ley.

La compensación económica por dicha colaboración en el caso de la asistencia sanitaria se establecerá en función de los trabajadores protegidos y dará lugar a la percepción de un importe que no podrá ser inferior al que actualmente se viniera percibiendo por la empresa, salvo que este último fuera superior al coste medio, en el INSALUD, de las prestaciones que cubre la colaboración, en cuyo caso, será dicho coste el límite de la compensación a realizar. Reglamentariamente se establecerán los procedimientos para hacer efectiva la compensación económica".

El artículo a que se remite, a efectos de determinar el ámbito subjetivo de la aplicación de la Disposición, como ya dijimos, establece que las empresas pueden colaborar en la gestión de la Seguridad Social en relación con su personal y en la concreta gestión de la asistencia sanitaria e ILT derivado de enfermedad común y accidente no laboral y a cambio adquieren el derecho a percibir una participación, que determina el Ministerio de Trabajo, en la fracción de la cuota correspondiente de estas contingencias y a reducir la cuota a la Seguridad Social mediante la aplicación de un coeficiente reductor que también fija el Ministerio de Trabajo.

Por lo tanto, a juicio de la Sala, queda delimitado:

el ámbito subjetivo, que son las empresas que estaban acogidas a este sistema de colaboración en la gestión de la Seguridad Social antes de la entrada en vigor de la Ley y respecto de la contingencia de la asistencia sanitaria.

el tiempo al que se extenderá la contraprestación de la Seguridad Social, sin concreción de fecha, pues ha de entenderse hasta que culmine el proceso de separación de financiación de fuentes entre el Servicio Nacional de Salud y el Sistema Nacional de Seguridad Social.

la contraprestación que van a percibir, que es una compensación económica consistente en una cantidad que no será inferior a la que vinieren percibiendo por el mismo concepto en función de los trabajadores sobre los que ejerce dicha colaboración y con límite máximo de que la cantidad que vinieran percibiendo fuera superior al coste medio que el INSALUD invierte en tales prestaciones. En definitiva la norma responde, según el parecer de la Sala, a que una vez fijado como un objetivo en la LPE para 1998 la "separación progresiva de las fuentes de financiación de la Seguridad Social" y hasta que llegara el momento en que se hubiere operado la misma, se mantiene la colaboración de las empresas con la Seguridad Social previsto en el artículo 77.1.b) de la Ley 1/1994 , si bien se modifica la contraprestación que la Administración reconoce a las empresas, que ya venían prestándola, por dicha colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y que en lugar de consistir en una fracción de la cuota correspondiente de estas contingencias pasa a ser una compensación económica que toma como referencia lo que vinieran percibiendo hasta el importe correspondiente al coste medio que se invierte desde la Administración en dicha contingencia. Se trata, pues, como argumenta la parte actora, de una norma de Derecho Transitorio con una fecha imprecisa y una regulación concreta del período a que se extienda la consecución del objetivo que marca la finalización de su mantenimiento.

La controversia entre las partes surge al precisar el momento de finalización de dicho régimen. De una parte, el Abogado del Estado defiende que en el año 1999 se ha culminado el sistema de separación de fuentes de financiación del S.N. de Salud, y el S.N. de Seguridad Social y, por lo tanto, se ha cumplido el plazo a que se extendía la satisfacción de la contraprestación por parte de las empresas en aplicación del artículo 77.1.b) del TRLGSS ; de otra, la parte actora mantiene que ese régimen fundado en la vigencia del artículo 77.1 .b) ha continuado en los ejercicios posteriores.

Los argumentos que se han hecho valer para considerar que el régimen concluye con el año 1998 se fundan en los propios términos tanto de la Exposición de Motivos del R.D.1380/1999 como en su artículo 4.1 y otras normas del R.D indicado, por lo que es preciso que comprobemos los términos literales de dicho R.D. 1380/1999 , que regula el Procedimiento para hacer efectivo el importe de la compensación económica a las empresas que colaboran en la gestión de la asistencia sanitaria, correspondiente a 1998, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre .

Ya el propio "nomen" de la norma sugiere que la regulación contenida es la que debe aplicarse al año 1998 pero en modo alguno que se concluya con el abono en dicho año y en la forma regulada con estas compensaciones económicas, como argumenta la Administración. Fijándonos en el propio R.D., su artículo 1establece el ámbito de aplicación manifestando que el procedimiento establecido en el mismo para obtener la compensación económica a que se refiere la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre , se entenderá de aplicación a las empresas colaboradoras cuya autorización para colaborar en la gestión de la asistencia sanitaria por enfermedad común y accidente no laboral se haya concedido con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley, y hasta que se produzca la extinción de dicho régimen de colaboración, lo que viene a aclarar los términos de la D.T. 6.ª de la Ley 66/1997 .

La Sala no puede admitir el argumento esgrimido por la Administración pues el mismo no se compadece bien con el hecho de que pese a la publicación del R.D. el día 10 de septiembre de 1999 (a pocos meses de finalizar el año en el que ya se habría concluido el proceso de separación del Sistema de Financiación del S.N de Salud y S.N de la Seguridad Social), no se pronuncie en ninguna de sus normas que se ha concluido tal separación y que, por tanto, las empresas colaboradoras no percibirán las compensaciones económicas. No solamente no se realiza dicho pronunciamiento sino que en varios de sus preceptos se hace referencia a que la regulación del R.D. se refiere a las compensaciones económicas correspondientes al año 1998, lo que sugiere la delimitación temporal de las ayudas a dicho año pero de ninguna manera su supresión inmediata. Tampoco puede deducirse de los términos de su artículo 3 y 4 esta consecuencia. En concreto, el artículo 4se refiere a la forma en que se realizarán los cálculos respecto del año 1998, sin que de ninguno de sus párrafos se pueda deducir el agotamiento de la financiación al finalizar dicho año. Dispone el artículo indicado lo siguiente:

"1. Financiación. La compensación económica a que se refiere la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997para las empresas colaboradoras se satisfará con cargo al Presupuesto del Ministerio de Sanidad y Consumo para 1999, según Proyecto de Ley de concesión de un crédito extraordinario, en tramitación, sobre el que se ha concedido un anticipo de tesorería con aplicación 99.26.251.

2. Importe de la compensación. La determinación del importe de la compensación económica a las empresas colaboradoras incluidas en el ámbito de aplicación del presente Real Decreto se formulará en base al siguiente criterio:

a) Importe de la deducción por asistencia sanitaria que viniera percibiendo la empresa hasta la entrada en vigor de la Ley 66/1997, determinada en función de los coeficientes reductores en la cotización fijados en los artículos 14 y 15 de la Orden de 27 de enero de 1997, salvo que este importe fuese superior al coste medio del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) reflejado en el apartado siguiente, en cuyo caso será dicho coste el límite de la compensación a realizar.

b) La aplicación al número de titulares acogidos a la colaboración por asistencia sanitaria de cada empresa, del coste medio del INSALUD calculados para 1998 de la forma que sigue:

1.º Coste medio del INSALUD cuando los honorarios médicos son a cargo de la empresa colaboradora: 7.401 pesetas por titular y mes (44,48 euros).

2.º Coste medio del INSALUD cuando los honorarios médicos son a cargo del sistema: 6.172 pesetas por titular y mes (37,09 euros).

c) El coste medio del INSALUD con posterioridad a lo previsto en el apartado anterior y hasta tanto se extinga el régimen de colaboración será hecho público mediante resolución del Subsecretario de Sanidad y Consumo".

No puede concluirse, por tanto, de los términos de este artículo ni del resto de las normas del R.D. que la aplicación del artículo 77.1.b) de la Ley 1/1994 no pueda realizarse en los ejercicios sucesivos al año 1998, tal como se argumenta por el Abogado del Estado.

Quinto.- La anterior conclusión a que llega el Tribunal, exclusivamente, por la aplicación literal de las normas invocadas por ambas partes se ve, además, reforzada por varios datos que ha acreditado documentalmente la parte actora.

En primer lugar, resulta de especial relevancia porque los actos proceden de la propia Administración de las que han emanado, en definitiva, las decisiones recurridas, las resoluciones de 3 de febrero de 1999, de 14 de abril de 2000, de 3 de mayo de 2001 y 1 de febrero de 2002, todas de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo que, prorrogan respectivamente durante los ejercicios 1999, 2000, 2001 y 2002 la autorización a la entidad actora para la colaboración en la gestión de las prestaciones de asistencia sanitaria e incapacidad temporal.

Por lo tanto, la Administración era muy consciente de que la prestación de dicha colaboración se continuaba desarrollando pasado el día 1 de enero de 1999 durante 2.000, 2.001 y 2.002, pese a no compensarla económicamente desde aquella fecha, sin que se haga expresa referencia a que la colaboración se ha seguido prestando indebidamente desde la misma y por ello no cabe compensación alguna.

En segundo lugar, la normativa contenida en la Orden de 15 de Enero de 1999 relativa a las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión de la Seguridad Social con vigencia temporal para el año 1999, en cuyo punto 2 del artículo 18dispone que la compensación económica por la gestión de la prestación de asistencia sanitaria que deben percibir las empresas acogidas a la modalidad de colaboración establecida en el artículo 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social , será la que determine la Administración Sanitaria, de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, sin que puedan aplicar a estos efectos coeficientes reductores sobre la cuota íntegra de Seguridad Social. Lo cual significa que el propio Ministerio dispone que este sistema de compensación económica fijado en la D.T 6.ª en relación con el artículo 77.1.b) de la Ley 1/1994tenía una vocación de continuidad y que no se agotó con el año 1998.

Es cierto que en órdenes posteriores en las que se prevé el coeficiente reductor respecto de las empresas colaboradoras, no se hace referencia a la compensación económica de las entidades colaboradoras en la gestión de la asistencia sanitaria de sus empleados. Ahora bien, la Sala no extrae ninguna consecuencia de esta omisión y por supuesto no considera que signifique una derogación tácita del sistema previsto en la D.T.6.ª de la Ley 66/1997y son varios los motivos según se desprende de todos los hechos y regulaciones puestas de manifiesto. En efecto:

- La ausencia de derogación expresa del artículo 77.1.b) de la Ley 1/1994 y del sistema de compensación económica prevista en la D.T.6.ª de la Ley 66/1997 , y los términos del R.D 1380/1999 que ponen de manifiesto su vocación normativa y no limitada a un período anual determinado.

- La ausencia de una norma o un pronunciamiento expreso de que se ha concluido el proceso de separación del sistema de financiación del S.N de Salud y del S.N. de Seguridad Social a los efectos de lo dispuesto en la mencionada D.T.6.ª de la misma Ley.

- La ausencia de un requerimiento expreso y formal a las empresas colaboradoras en el sentido de que, a partir de 1 de enero de 1999, dejaran de colaborar en la gestión de la Seguridad Social por haberse concluido el proceso indicado anteriormente y porque, en consecuencia no se les iba a abonar compensación económica alguna.

- La Orden de 15 de enero de 1999 que preveía la continuación de dicho sistema compensable durante el año 1999, en que según argumenta en el presente recurso la Administración, ya se había concluido dicho proceso y finalizado el plazo de la D.T.6.ª

- La ausencia de una disposición en las Órdenes posteriores correspondientes a los años 2000 y 2001 de la improcedencia de satisfacer compensaciones económicas a las empresas porque había concluido su colaboración con la Seguridad Social en el ámbito de la asistencia sanitaria.

Hay, claramente, unas normas con vocación normativa de futuro, el tan repetido artículo 77.1.b) de la Ley 1/1994, y la D.T 6.ªde la Ley 66/1997con un plazo máximo de vigencia fijado en la conclusión del proceso de separación, y hay una ausencia total de declaración efectiva de la finalización del plazo por conclusión de dicho proceso y una permisividad en la colaboración por parte de las empresas durante períodos posteriores al año 1998 que ha propiciado que las mismas continuaran prestando la colaboración desde el convencimiento de que seguía vigente los términos de la D.T. 6.ª, no habiéndose evidenciado en modo alguno, según el parecer de esta Sala, que la situación hubiera podido modificarse. Por lo tanto no puede atenderse a un argumento que la Administración no ha puesto en evidencia ni mediante las normas adecuadas ni mediante actuaciones o requerimientos y que, además, le ha supuesto un beneficio porque le permite no presupuestar y abonar, al tiempo de realizarse la prestación de asistencia sanitaria a los trabajadores sino en momento posterior, en forma de compensación a las empresas que cumplen con obligaciones de Seguridad Social que originariamente son de la Administración. Argumento éste que viene a acoger las alegaciones de la parte actora haciendo valer los principios de confianza legítima, buena fe, y enriquecimiento injusto."

Tercero.-Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la Abogacía del Estado articula dos motivos de casación contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 9 de junio de 2008, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre del "LAGUN ARO, Entidad de Previsión Social Voluntaria".

El primero de los motivos aducidos se sustenta en la infracción de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 67/1997, de 30 de diciembre, en relación con el Real Decreto 1830/1998, de 27 de agosto, las Ordenes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de enero de 1998, 15 de enero de 1999, 28 de enero de 2000 y 29 de enero de 2001, el art. 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social y el art. 4.2 del Código Civil.

En cuanto al segundo motivo casacional, vuelve a insistir en la infracción de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 67/1997, de 30 de diciembre, poniéndolo esta vez en relación con los artículos 3.1 (y 1.280, párrafo primero), 4.2, 6.1 y 7.1 del Código Civil.

Los dos motivos, en realidad, plantean una temática común, que es la relativa a la subsistencia del régimen de colaboración con la Seguridad Social prevista en el art. 77.1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con anterioridad a la supresión de dicho apartado -con efectos de 1 de enero de 2009- por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, y a resultas de lo dispuesto en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

Cuarto.-En concreto, el primer motivo considera que la Sentencia infringe "la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, en relación con el Real Decreto 1830/1999, de 27 de agosto, las Órdenes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de enero de 1998, 15 de enero de 1999, 28 de enero de 2000 y 29 de enero de 2001, el art. 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social y el art. 4.2 del Código Civil ".

Sustenta igualmente que el fallo no es conforme a Derecho "porque el régimen de separación de fuentes de financiación entre el Sistema Nacional de salud y la Seguridad Social terminó en 1999, lo que conllevó la desaparición de la modalidad de colaboración social en la gestión de la asistencia sanitaria previsto en el art. 77.1.b) de la Ley General de Sanidad, aunque éste no haya sido formalmente derogado.

Así resulta de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/97, norma de carácter temporal, aplicable en tanto culmina el proceso de separación de fuentes. Norma especial o específica que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4.2 del Código Civil, no puede aplicarse a situaciones distintas de las contempladas en ella".

Y tras referirse a los antecedentes normativos que menciona mantiene que la misma demuestra: "que el régimen de colaboración que sirve de fundamento a la pretensión de compensación económica reconocida por la sentencia que se recurre había dejado de existir en 1999; no siendo precisa, como tenemos dicho, la derogación formal del art. 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social.

En efecto, la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997, intitulada "colaboración de las empresas en la gestión de la Seguridad Social", es del siguiente tenor:

"Lo establecido en la letra b) del número 1 del artículo 77 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en tanto culmina el proceso de separación de fuentes entre el Sistema Nacional de Salud y el Sistema de Seguridad Social, habrá de entenderse sólo referido a aquellas empresas que vengan colaborando en la gestión de la asistencia sanitaria con anterioridad a la presente Ley.

La compensación económica por dicha colaboración en el caso de asistencia sanitaria se establecerá en función de los trabajadores protegidos y dará lugar a la percepción de un importe que no podrá ser inferior al que actualmente se viniera percibiendo por la empresa, salvo que este último fuera superior al coste medio, en el INSALUD, de las prestaciones que cubre la colaboración, en cuyo caso, será dicho coste el límite de la compensación a realizar. Reglamentariamente se establecerán los procedimientos para hacer efectiva la compensación económica";.

La previsión reglamentaria de esta norma de Derecho transitorio se desarrolló en el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto, cuyo art. 4.2 fijó los criterios para determinar la compensación exclusivamente referida al ejercicio de 1998 y cuyo art. 4.1 estableció que: "la compensación económica a que se refiere la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997....se satisfará con cargo al Presupuesto del Ministerio de Sanidad y Consumo para 1999, según Proyecto de Ley de concesión de un crédito extraordinario, en tramitación, sobre el que se ha concedido un anticipo de tesorería con aplicación 99.26.251";.

Que dicho procedimiento y previsión culminan un ciclo de colaboración que finaliza en el ejercicio de 1998 se deduce también del preámbulo de la mencionada disposición, pues, en él se declara que: " En su virtud, con objeto de hacer efectiva dicha compensación económica correspondiente a 1998, y en uso de las atribuciones conferidas en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997...";.

Finalmente, será la propia Ley 35/1999 de 18 de octubre, de concesión del crédito extraordinario para abonar la compensación económica de 1998, la que ratifique la conclusión defendida en este motivo único de casación, en cuanto en ella se afirma que:

"El objeto de este crédito extraordinario es hacer efectivo el pago a las empresas colaboradoras de asistencia sanitaria de la compensación económica fijada en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre... Dicho precepto establece textualmente que la compensación económica a empresas que vinieran colaborando en la gestión de la asistencia sanitaria con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 66/1997...se establecerá en función de los trabajadores protegidos y dará lugar a la percepción de un importe que no podrá ser inferior al que actualmente se viniera percibiendo por la empresa, salvo que este último fuera superior al coste medio, en el INSALUD, de las prestaciones que cubre la colaboración, en cuyo caso, será dicho coste el límite de la compensación a realizar. Esta regulación viene motivada por la progresiva separación entre las fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social y del Sistema Nacional de Salud y supone un cambio en la determinación de la compensación económica de la colaboración.... En conclusión, se trata de atender las obligaciones derivadas de la compensación económica a empresas colaboradoras en la gestión de la asistencia sanitaria, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997...para lo que se tramita el presente crédito extraordinario...";

Por lo tanto, lo que hace la Ley es dotar de plenitud de efectos a la previsión contenida en la disposición transitoria que, como norma temporal que es, sólo puede aplicarse al supuesto de hecho previsto en la misma, es decir, mientras y hasta tanto culminara el proceso de separación de fuentes de financiación. Concluido éste en 1999, la previsión de derecho transitorio queda sin efecto con independencia de que se reforme o no expresamente el art. 77.1.b), que pasa a ser un precepto sin contenido al haber desaparecido el supuesto de hecho que lo determina.

(...) una cosa es que parezca aconsejable la derogación del precepto y otra, muy distinta, que la posposición de esa derogación se traduzca en la pervivencia de un sistema de colaboración finiquitado en 1999 al concluir la separación funcional que justificó la norma transitoria de 1997.

Que con ello se quebrantaría el principio general de aplicación contenido en el art. 4.2 del Código Civil se halla fuera de cuestión, puesto que la norma se estaría aplicando llegado el término -expreso- de su vigencia, que no es otro que el de separación de las fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social y del Sistema Nacional de Salud".

Quinto.-El motivo no puede prosperar. Esta Sala y Sección al menos en tres ocasiones anteriores ha rechazado el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado frente a Sentencias en las que se resolvían supuestos similares al aquí decidido, así Sentencias de 15 de diciembre de 2006 y 8 de febrero y 22 de julio de 2008, recursos de casación números 1993/2004, 2127/2005 y 6280/2004, respectivamente, y lo ha hecho de conformidad con los argumentos que ahora vamos a reiterar por evidentes razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica. "En síntesis, poníamos de manifiesto en dichas resoluciones que no resulta aceptable que una colaboración de décadas entre la empresa demandante en instancia y la Administración de la Seguridad Social pueda quedar extinguida por voluntad tácita de la administración, sin comunicación expresa alguna, permitiendo al tiempo que la entidad colaboradora persista en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, conforme al apartado 1.b.) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, sin recibir la contraprestación económica correspondiente, es decir la participación en la fracción de la cuota correspondiente a tales situaciones y contingencias.

Por ello no resulta admisible la invocada conculcación de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

Tampoco se ha vulnerado el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto, que establece el procedimiento para hacer efectivo el importe de la compensación económica a las empresas que colaboran en la gestión de la asistencia sanitaria, correspondiente a 1998, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre. Cabe aceptar que el mencionado Real Decreto agotó su vigencia respecto al período considerado.

Mas la omisión de la Administración en el dictado de un nuevo procedimiento para obtener, en los años sucesivos, la compensación económica a que se refiere la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, no puede significar que se hubiera producido la extinción del régimen de colaboración ya que la ausencia de término expreso de finalización en la norma legal exige, por tanto, un acto expreso debidamente notificado a la empresa colaboradora. Su falta, conlleva, "a sensu contrario" entender persistente la colaboración y, por ende, el derecho al resarcimiento económico cuyo procedimiento para hacerlo efectivo, ante la ausencia de norma reglamentaria, es el fijado por la Sala de instancia".

Lo expuesto es bastante para desconocer el argumento que esgrime el motivo de que la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997 era una norma especial o específica que no podía aplicarse a situaciones distintas de las contempladas en ella sin vulnerar el art. 4.2 del Código Civil que dispone que: "las leyes" de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas". No es posible concebir que esa norma sólo pudiera regir en el ejercicio posterior al que se promulgó por que los efectos que estaba llamada a producir para extinguir la situación que se quería remediar no cumplieron el objetivo que buscaban, y la situación que pretendía clausurar no concluyó con ella sino que continuó vigente a ciencia y paciencia de la Administración que siguió consintiéndola y beneficiándose de su existencia. Que esos fueran sus designios no podrá ponerse en duda, pero que no se hicieron efectivos es igualmente indudable, de modo que no es posible creer que fuera de aplicación el articulo del Código Civil expresado. En definitiva con esta afirmación no hacemos más que apoyar o apostillar las razones ya conocidas y expuestas en las Sentencias precedentes citadas.

En consecuencia, el primer motivo de casación debe ser desestimado.

Sexto.-La respuesta de la Sala al primer motivo de casación sirve igualmente para la desestimación del segundo de los motivos aducidos en el escrito de interposición formulado por la Abogacía del Estado, que no hace sino abundar en la argumentación relativa a la subsistencia del régimen de colaboración con la Seguridad Social previsto en el art. 77.1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con lo dispuesto en la Disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

No puede ser estimada la alegación de infracción del principio "ignorantia iuris non excusat", en relación con el conocimiento o al menos el deber de conocer -al modo de ver de la recurrente-, por parte de las empresas que voluntariamente siguieron prestando su colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, de la extinción del régimen de compensación económica por la colaboración. Al no haberse extinguido dicho régimen, según hemos manifestado con anterioridad, la conducta de las empresas colaboradoras no pudo incurrir en la citada infracción, como tampoco en la del principio de buena fe (art. 7.1 del Código Civil), que no se puede predicar en ningún caso de quien ha ajustado su conducta a un texto normativo vigente.

Todo ello lleva también a la desestimación de este segundo motivo casacional.

Séptimo.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional procede imponer las costas de este recurso de casación a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que establece el apartado 3 del citado artículo, acuerda fijar el importe máximo de estas costas por los honorarios devengados por el letrado de la parte recurrida en tres mil euros (3.000 euros).


FALLAMOS


 
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 9 de junio de 2008, en el recurso contencioso administrativo 280/2005; con expresa condena de las costas de este recurso de casación a la Administración recurrente, dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos

Publicación.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico


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