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Jurisprudencia
 
 
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 9 de diciembre de 2010


 RESUMEN:

Recurso de casación contra desestimación impugnación del Decreto que regula la creación del Consejo Catalán del Taxi. Inexistencia de emisión de dictamen de la Comisión Jurídica Asesora: La emisión preceptiva de dichos informes es exigible en los procedimientos de elaboración de reglamentos ejecutivos, no así en el reglamento examinado que se define como "organizativo". No procede volver a calificar el reglamento ya analizo por el Tribunal de instancia por lo que no ha lugar a la casación.

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil diez.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2482/2008 interpuesto por el "GRUPO DE TAXISTES INDEPENDENTS", representado por el Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, contra la sentencia dictada con fecha 4 de abril de 2008 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 398/2005, sobre reglamento del Consejo del Taxi; es parte recurrida la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por Abogado de sus servicios jurídicos, la "FEDERACIÓ CATALANA DEL TAXI", representada por el Procurador D. Jaime Pérez de Sevilla y Guitard, y la "ENTITAT METROPOLITANA DEL TRANSPORT", representada por la Procurador D.ª Rosa Sorribes Calle.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-El "Grup de Taxistes Independents" interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el recurso contencioso-administrativo número 398/2005 contra el Decreto del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 188/2005, de 13 de septiembre, del Consejo Catalán del Taxi.

Segundo.-En su escrito de demanda, de 14 de febrero de 2006, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia que "anule y deje sin efecto el Decreto 188/2005, de 13 de septiembre, por omisión de un trámite esencial y por contravenir la Constitución Española los preceptos relativos a la estructura y régimen jurídico del Consell Catalá del Taxi en la medida en que no son democráticos. Todo ello con expresa condena en costas para la Administración Pública demandada".

Tercero.-El Abogado de la Generalidad de Cataluña contestó a la demanda por escrito de 10 de mayo de 2006, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia que "desestime el recurso interpuesto en todas sus pretensiones, confirmando en todas sus partes el Decreto impugnado, porque se ajusta a Derecho".

Cuarto.-El "Gremio Unión de Taxistas" contestó a la demanda el 21 de julio de 2006 y suplicó a la Sala "se sirva desestimar el recurso número 398/2005 interpuesto por el Grup de Taxistas Independents".

Quinto.-La Entidad Metropolitana del Transporte contestó a la demanda con fecha 31 de julio de 2006 y suplicó sentencia "declarando la inadmisión del recurso o subsidiariamente se desestime la demanda, con imposición de costas a la actora".

Sexto.-La Federación Catalana del Taxi contestó a la demanda por escrito de 27 de septiembre de 2006 y suplicó sentencia "por la que se desestime el recurso interpuesto en todas sus pretensiones, confirmando en su integridad el Decreto impugnado, porque se ajusta a Derecho, más la imposición de costas al recurrente".

Séptimo.-No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 4 de abril de 2008, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero. Rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada. Segundo. Desestimar el recurso interpuesto por Grup de Taxistes Independents contra el Decreto 188/2005, de 13 de septiembre, del Consell del Taxi. Tercero. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso".

Octavo.-Con fecha 19 de junio de 2008 el "Grupo de Taxistes Independents" interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2482/2008 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional: Único: por "infracción del art. 82 de la LRJAP, así como de la jurisprudencia".

Noveno.-La "Federació Catalana del Taxi" presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación.

Décimo.-- El Abogado de la Generalidad de Cataluña se opuso igualmente al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas al recurrente.

Undécimo.-La "Entitat Metropolitana del Transport" se opuso al recurso y suplicó su desestimación.

Duodécimo.-Por providencia de 14 de octubre de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 1 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 4 de abril de 2008, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el "Grupo de Taxistas Independientes" contra el Decreto 188/2005, de 13 de septiembre, aprobado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, mediante el que se regula el Consejo Catalán del Taxi.

La Sala de instancia rechazó los dos argumentos impugnatorios planteados por los recurrentes. En el primero sostenían que el Decreto 188/2005 era nulo por un defecto en el procedimiento de su elaboración, en concreto por infringir lo dispuesto en el artículo 3.1 del Decreto Legislativo del Gobierno de la Generalidad 1/1991, de 25 de marzo. En el segundo mantenían que la estructura interna y el funcionamiento del Consejo Catalán del Taxi no eran democráticos.

Segundo.-Las razones que llevaron al tribunal de instancia al rechazo de la demanda fueron las siguientes:

"[...] Se cita como vulnerado el artículo 3.1.b) del Decreto Legislativo 1/1991, de 25 de marzo, en cuanto dispone que corresponde a la Comisión Jurídica Asesora dictaminar preceptivamente sobre los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones, sin tener en cuenta que la citada disposición general ha sido derogada por la Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora, siendo su artículo 8.2.b) el que dispone que corresponde a la Comisión Jurídica Asesora dictaminar preceptivamente sobre los proyectos de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se dicten para desarrollar las leyes o el derecho comunitario y sus modificaciones.

Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2003, entre otras, el Consejo de Estado u Organos Consultivos de las Comunidades Autónomas deberán ser consultado en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones, excluyendo de la obligatoriedad del mencionado dictamen a los Reglamentos que no puedan ser incluidos en la categoría o concepto de Reglamento ejecutivo, categoría que, ya desde la Moción sobre la consulta al Consejo de Estado de los reglamentos ejecutivos de las Leyes, aprobada por el propio Consejo en Pleno en su sesión de 22 de mayo de 1969, pasando por la conocida sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, se definió como la del reglamento directa y concretamente ligado a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley, o Leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento, sin que esta pluralidad de expresiones supongan conceptos distintos, sino el común de que el reglamento se manifiesta como desarrollo y ejecución directa de la norma legal; categoría en la que, en definitiva, ha de incluirse toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que haya de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia Ley establece.

Siendo que sólo cuando la norma reglamentaria desarrolla con carácter general unos principios de regulación contenidos en la Ley que le sirve de referencia, puede hablarse de un auténtico reglamento ejecutivo, en el caso de autos vemos que los artículos 1 y 2 del Decreto impugnado transcriben lo recogido en el artículo 33 de la Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi, en cuanto a la creación del Consell del Taxi y sus funciones, y los restantes artículos, siguiendo con lo establecido en los artículos 34 y 35 de la Ley, disponen su régimen de funcionamiento y asignación de funciones (artículo 3), composición del pleno y de las Comisiones territoriales (artículos 4 y 5), designación de las vocalías (artículo 6), presidencia, vicepresidencia y secretaria (artículo 7), régimen de sesiones (artículo 8), régimen de adopción de acuerdos (artículo 9) y soporte técnico (artículo 10), cuestiones meramente organizativas de carácter interno que hacen innecesaria la intervención en su elaboración de la Comisión Jurídica Asesora. Procede, pues, rechazar este motivo de impugnación".

Tercero.-En su único motivo de casación los recurrentes consideran que la sentencia infringe el artículo 82 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la jurisprudencia. Insisten en que lo aprobado por el Consejo de Gobierno en este caso es un reglamento ejecutivo en sentido propio que debió ser sometido, durante su fase de elaboración, al preceptivo dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad de Cataluña.

El recurso de casación se dirige, pues, contra la respuesta que la Sala de instancia dio al primer argumento impugnatorio, lo que hará innecesario abordar las cuestiones relativas al segundo. En cuanto que en el motivo se aduce la infracción de un determinado precepto legal, además de la jurisprudencia, analizaremos ambas cuestiones por separado.

El artículo 82 de la Ley 30/1992 regula una de las fases de la "instrucción" de los procedimientos administrativos que culminan con el dictado de resoluciones. Se trata de la petición de aquellos informes "que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver". El procedimiento de elaboración de las disposiciones generales (reglamentos) tiene, sin embargo, su régimen normativo específico: para la Administración General del Estado viene regulado por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y para cada una de las Administraciones autonómicas por las leyes aprobadas en sus respectivos Parlamentos o Asambleas legislativas.

Los informes preceptivos que hayan de emitirse durante el procedimiento de elaboración de los reglamentos resultan del conjunto normativo correspondiente. De nuevo en el caso de la Administración General del Estado habrá de tenerse en cuenta, por remisión del ya citado artículo 24 de la Ley 50/1997, la exigencia derivada de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, entre otras, mientras que en el caso de las Comunidades Autónomas serán sus leyes las que disciplinen cuándo haya de acudirse preceptivamente a los órganos consultivos propios (en su defecto, al Consejo de Estado). De modo singular en el caso de Cataluña el tribunal de instancia recuerda cómo es la Ley del Parlamento catalán número 5/2005, de 2 de mayo, reguladora de la Comisión Jurídica Asesora, la que dispone los supuestos en que corresponde a este órgano consultivo dictaminar preceptivamente sobre los proyectos de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se dicten para desarrollar las leyes.

A partir de estas premisas, la invocación como infringido del artículo 82 de la Ley 30/1992 no podrá ser estimada. Si falta el dictamen que a tenor de la Ley autonómica 5/2005 fuera, en hipótesis, preceptivo antes de aprobar el Decreto 188/2005, lo que se habría vulnerado es dicha ley autonómica o, en su caso, la -también emanada de los órganos legislativos de Cataluña- que regula el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales propias de dicha Comunidad Autónoma. No por ello se infringiría el artículo 82 de la Ley 30/1992 que tiene un ámbito de aplicación específico, distinto del de aquéllas.

Cuarto.-La conclusión a la que llegamos en lo que respecta a esta primera parte del motivo casacional único coincide con la que en otras ocasiones hemos mantenido. Ante un motivo análogo suscitado en el recurso de casación número 7263/1995, en el que se denunciaba la falta de los dictámenes preceptivos en el procedimiento de elaboración de un reglamento aprobado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, dijimos en nuestra sentencia de 21 de diciembre de 1999 que "[...] el precepto verdaderamente relevante y determinante del fallo es el artículo 65 de la Ley 13/1989, de Organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, puesto que en el mismo se perfilan de modo detallado los informes que deben solicitarse en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales por parte de la Administración de la Generalidad de Cataluña."

Añadíamos entonces que el precepto (artículo 129) de la Ley de Procedimiento Administrativo invocado no podía aducirse para casar la sentencia pues "[...] la materia debe entenderse hoy regulada por las disposiciones correspondientes a la Comunidad Autónoma correspondiente" y en aquel supuesto la clave resultaba ser "[...] el artículo citado de la Ley 13/1989 de Cataluña, y así se infiere también de la sentencia recurrida, cuya argumentación gira exclusivamente en torno al citado precepto de derecho autonómico, aun cuando se recoja inicialmente como mera cita por la recurrente, y por ello no relevante por sí, la del artículo del ordenamiento estatal que aquí se reputa infringido".

Quinto.-En la segunda parte del motivo afirman los recurrentes que la Sala de instancia ha infringido "la jurisprudencia mayoritaria recaída en materia de reglamentos ejecutivos e intervención del Consejo de Estado u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas en el procedimiento de su elaboración y aprobación".

Sin necesidad de traer a colación en este momento los numerosos precedentes jurisprudenciales que esta Sala ha dictado en la materia, bastará con reiterar que no hemos reputado necesarios los dictámenes preceptivos de los órganos consultivos cuando los reglamentos en fase de elaboración eran meramente "organizativos", por contraposición a los "ejecutivos". Pues bien, el análisis que el tribunal de instancia hace del conjunto integrado por la Ley 19/2003, de 16 de julio, del Taxi, aprobada por el Parlamento de Cataluña, y del Decreto 188/2005 le lleva a concluir que este último no tiene sino mero carácter organizativo, lo que excluirá la existencia del vicio formal denunciado.

Las consideraciones en las que se basa esta conclusión constan en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia impugnada. Aun cuando parte de ellas fueron expuestas para rechazar la imputación de que el Decreto 188/2005 configuraba un órgano cuya estructura interna y funcionamiento no eran democráticos, sirven también para corroborar lo que el mismo tribunal de instancia había afirmado tras el examen pormenorizado de los diversos artículos de aquel Decreto, a saber, que éste regulaba "cuestiones meramente organizativas de carácter interno que hacen innecesaria la intervención en su elaboración de la Comisión Jurídica Asesoras".

El tenor del fundamento jurídico cuarto es el siguiente:

"Según se recoge en el Preámbulo de la Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi, para poder disponer de un espacio común de debate, análisis, consulta y asesoramiento sobre todas las cuestiones que pueden afectar al sector del taxi, en el capítulo V se crea el Consell Català del Taxi, órgano colegiado de composición mixta con representación de las diversas administraciones con competencias sobre esta modalidad de transporte y también del sector del taxi.

Conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley antes citada, en relación con el artículo 1 del Decreto impugnado, el Consell Català del Taxi es un órgano de consulta y asesoramiento en lo que se refiere a los servicios de taxi de Catalunya, adscrito al Departament competente en materia de transporte, Departament de Política Territorial i Obres Públiques, de composición mixta, formado por representantes de distintas Administraciones, Sindicatos, asociaciones profesionales representativas del sector y representantes de las asociaciones de consumidores y usuarios, según resulta del artículo 4 del Decreto.

Constituyendo el servicio del taxi el ejercicio por los particulares de actividades de interés general, conforme a lo establecido en el artículo 222 de la Ley 7/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Catalunya, está sujeto a la ordenación del sector, de conformidad con la legislación correspondiente, y sometido a las medidas de control, policía y autorización que correspondan.

Estando ante lo que la doctrina y jurisprudencia han llamado 'actividad de interés general', 'servicio de interés general' o 'cuasi servicio público', el Consell del Taxi no se configura como una organización profesional que actúe en defensa de los intereses económicos propios de los taxistas, ni como un Colegio profesional, sino como un órgano colegiado administrativo, de composición mixta, por lo que no le es de aplicación lo recogido en el artículo 52 de la CE, en cuanto dispone que la ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios, y su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos, ni tampoco lo establecido en el artículo 36 del mismo texto, en el que se dispone que la ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas, la estructura interna y el funcionamiento de los cuales será democrática."

Sexto.-La apelación a la jurisprudencia de esta Sala no basta para sortear el principio que rige la admisión de los recursos de casación contra sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Como es bien sabido, el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional excluye del recurso de casación las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia salvo que aquél pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

En el caso de autos la norma legal aplicada por la Sala de instancia para excluir la intervención de la Comisión Jurídica Asesora ha sido la Ley del Parlamento de Cataluña número 5/2005, que regula el funcionamiento de aquélla. Y al determinar si el Decreto 188/2005 tenía un carácter ejecutivo o meramente organizativo el tribunal de instancia no ha hecho sino contrastar sus preceptos con el contenido de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2003, del Taxi. La Disposición adicional tercera de esta Ley facultaba al Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña para que dictara "las normas de desarrollo de la presente Ley, especialmente las que se refieren a la elaboración de un reglamento aplicable a los servicios de taxi, en caso de que los entes locales no aprueben un reglamento propio". Entre las normas de desarrollo podía haber tanto unas de carácter organizativo como otras propiamente ejecutivas. Y la Sala de instancia ha estimado que el contenido del Decreto 188/2005 se refiere a cuestiones meramente organizativas.

Quiérese decir pues, que la solución jurisdiccional del litigio se ha desenvuelto en el ámbito interno de las normas emanadas de la Generalidad de Cataluña y que lo relevante y determinante del fallo ha sido el análisis del contenido de la Ley 19/2003 y el Decreto 188/2005. De este análisis el tribunal de instancia ha deducido que el régimen reglamentario del Consejo del Taxi - previsto en aquella Ley y regulado con más detalle por el Decreto 188/2005 - no trasciende los aspectos organizativos propios de cualquier órgano colegiado de la Administración, aun cuando en él se dé cabida a determinados representantes de intereses sectoriales privados.

Hemos mantenido en reiteradas sentencias (nos remitimos a las consideraciones efectuadas en la dictada por el Pleno de esta Sala el 30 de noviembre de 2007, recurso de casación número 7638/2002) que no cabe soslayar la regla establecida en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional con la mera invocación instrumental de preceptos o principios generales de la legislación estatal aplicables que no hayan sido relevantes ni determinantes del fallo, basado éste en la mera aplicación de las normas autonómicas.

Esta misma prevención debe extenderse a la jurisprudencia cuando su cita se hace para cuestionar, en realidad, la interpretación que los tribunales de instancia hagan respecto del juego o relación entre las normas legales y reglamentarias de una determinada Comunidad Autónoma. En la tesis de fondo que inspira el motivo casacional objeto de nuestro análisis lo que late es la discrepancia de los recurrentes con el análisis que el tribunal territorial ha hecho de los preceptos legales y reglamentarios antes reseñados. Pero precisamente ese análisis, que no desborda los límites de las normas emanadas de la Comunidad Autónoma, ha de ser respetado en casación.

La sentencia podría ser casada si, una vez sentado el carácter ejecutivo del Decreto, la Sala de instancia admitiese que cabía prescindir del dictamen del órgano consultivo en su proceso de elaboración pues ello significaría, en efecto, vulnerar la jurisprudencia de esta Sala aplicable a todo género de reglamentos ejecutivos, estatales o autonómicos. Lo que no corresponde al Tribunal Supremo, por el contrario, es corregir la lectura que los Tribunales Superiores de Justicia hagan de los reglamentos autonómicos a fin de resolver, en cada caso, si el desarrollo que contienen de las leyes también autonómicas desborda el principio de jerarquía normativa o si aquellos reglamentos, al regular los órganos propios de la Administración autónoma, tienen un carácter predominantemente organizativo.

Séptimo.-Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español


FALLAMOS


 
No ha lugar al recurso de casación número 2482/2008 interpuesto por el "Grup de Taxistes Independents" contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 4 de abril de 2008 en el recurso número 398 de 2005. Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados.

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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