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Sentencia T.S. (Sala 3) de 22 de noviembre de 2010


 RESUMEN:

Jurisdicción contencioso-administrativa: Su carácter revisor no permite a los tribunales pronunciarse sobre pretensiones no formuladas en vía administrativa pero eso no impide la utilización de motivos introducidos ex novo en vía judicial para obtener la anulación del acto. Caducidad del expediente sancionador: Procede porque la notificación del acuerdo de inicio del expediente sancionador no se ha efectuado dentro del plazo de un mes legalmente establecido a contar desde la incoación del acta de conformidad.

En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil diez.

La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 4326/07, interpuesto la entidad Banco de Santander Central Hispano, S.A., representada por el procurador don Cesáreo Hidalgo Senén, contra la sentencia dictada el 18 de junio de 2007 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 266/06, relativo al ejercicio 1995 del impuesto sobre sociedades. Ha intervenido como parte recurrida la Administración General del Estado.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-La Sala de instancia desestimó el recurso interpuesto por la entidad Banco de Santander Central Hispano, S.A., contra la resolución aprobada por el Tribunal Económico-Administrativo Central el 25 de junio de 2004. Esta resolución declaró que no había lugar a la reclamación promovida contra la sanción de 1.941.961,32 euros infligida el 25 de octubre de 2001 por el Inspector-Jefe Adjunto-Jefe de la Oficina Técnica de la Oficina Nacional de Inspección, en relación con el ejercicio 1995 del impuesto sobre sociedades. El fundamento jurídico primero de la sentencia impugnada reseña los hechos relevantes para la litis, de los que deben aquí destacarse:

"1.- La Oficina Nacional de Inspección desarrolló actuaciones de comprobación tributaria relativas al Impuesto sobre Sociedades, ejercicio 1.995, del grupo Consolidado 15/91, con la presencia en las mismas de la entidad dominante del mismo en su calidad de representante del grupo, siendo dicha entidad el Banco Santander Central Hispano S.A., surgido de la fusión acordada el 6 de marzo de 1.999 de Banco Santander S.A. y Banco Central Hispanoamericano S.A., mediante la absorción de la segunda entidad por la primera, con extinción sin liquidación de la segunda y traspaso en bloque, a título universal, de su patrimonio a Banco Santander S.A., que pasó a denominarse Banco Santander Central Hispano S.A. Las actuaciones inspectoras se iniciaron el 4 de marzo de 1.998. El Grupo había presentado declaración del Impuesto sobre Sociedades del ejercicio 1.995 en fecha 28 de junio de 1.996 solicitando una devolución de 81.493.883,7€. Las actuaciones de comprobación tributaria culminaron en la incoación de un acta A01 n.º 71741771 en 5 de abril de 2001 relativa al Impuesto sobre Sociedades del año 1.995 del grupo 15/91 así como en la incoación de un Acta A02 n.º 70395912 por dicho impuesto y ejercicio. 2.- Con fecha 8 de junio de 2001, se acordó, tras la debida autorización de fecha 10 de abril de 2001 del Inspector Jefe Adjunto al Jefe ONI, la apertura de expediente sancionador por infracción tributaria grave en relación con el Acta A01 n.º 71741771 anteriormente referida, que finalizó ante la falta de alegaciones de la actora, con acuerdo sancionador de fecha 25 de octubre de 2001 del Inspector Jefe Adjunto Jefe ONI en el que consideraba constitutivo de infracción tributaria grave los hechos regularizados por la Inspección en el Acta A01 citada que se detallaban en el acuerdo sancionador y que afectaban tanto a la sociedad dominante como a las sociedades dominadas, motivándose exhaustivamente dicha calificación y que eran en sínteis, los siguientes: consideración como partida no deducible de las dotaciones efectuadas a la provisión riesgo-país, a la provisión por insolvencias y a los excesos de dotación al fondo de fluctuación de valores, que resultaba de lo dispuesto en las Ordenes Ministeriales de 8 de febrero de 1.985 y de 13 de julio de 1.992, dictadas ambas al amparo del artículo 82.7 y 85 del RIS; incumplimiento en los excesos de amortización o amortizaciones improcedentes en elementos de activo, de los artículos 13 f) de la Ley 61/78 del IS y 44.2, 45, 50, 65.3, 66.2.a) y 85 del RIS; consideración como gasto no deducible de las partidas calificadas como gastos no necesarios o liberalidades, de acuerdo con los artículos 13 y 14 f) de la LIS; necesidad de justificación de los gastos y demás partidas minoradas de la base imponible; no deducibilidad de las multas y sanciones y tributos susceptibles de repercusión, de acuerdo con los artículos 13 a) y 14 e) de la LIS; exención de las rentas empresariales, positivas o negativas, obtenidas en Alemania, de acuerdo con el artículo 23.2.a) del Convenio de 5 de diciembre de 1.966; no deducibilidad de las dotaciones efectuadas a Fondos internos, de acuerdo con el artículo 13 d).3 de la LIS, 107.3 del RIS y 71 del Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones; la obligatoriedad en el régimen de declaración consolidada de las eliminaciones intergrupo, de acuerdo con el artículo 13. Uno del RD 1414/77; incumplimiento de los requisitos necesarios para la aplicación de la deducción por doble imposición internacional, toda vez que se trata de impuestos análogos al de Sucesiones y Donaciones (no contemplado en el Convenio con Portugal) al Impuesto sobre el Patrimonio (no previsto en el Convenio con Italia) o bien se trata de impuestos estatales o municipales cuando el Convenio con los Estados Unidos sólo contempla los impuestos federales; en definitiva, incumplimiento del artículo 24.4 de la LIS al no poderse sostener que se trate de impuestos análogos al de Sociedades; incumplimiento de los requisitos que hacen posible las deducciones por inversiones en activos fijos nuevos y en gastos de formación profesional, según la redacción dada al artículo 26 de la LIS por la LPGE para 1.995 y artículo 214 del RIS. El acuerdo sancionador consideraba sujeto infractor a la entidad Banco Central Hispanoamericano, absorbida por Banco Santander Central Hispano, S.A. como sociedad dominante del grupo 15/91, de acuerdo con lo establecido en el artículo 77.3 c) de la LGT, en la redacción dada a la misma por la Ley 25/95, de 20 de julio. Los hechos se consideraban constitutivos de infracciones tributarias graves del artículo 79 d) de la LGT, en la redacción dada a la misma por la Ley 25/95, consistentes en acreditar improcedentemente una base imponible negativa y unas deducciones en cuota a compensar y deducir, respectivamente, en declaraciones futuras, todo ello en la declaración-liquidación del Grupo 15/91 del Impuesto sobre Sociedades 1.995, régimen de declaración consolidada, siendo de aplicación los párrafos primero y segundo del artículo 88.1 de la LGT, en la redacción dada a la misma por la Ley 25/95, procediéndose a la imposición de sanciones por importe de 1.941.961,32€. 3.- Disconforme con ello la entidad actora formuló reclamación económico-administrativa que desestimada por medio de la resolución ahora impugnada, motiva el presente contencioso."

El juicio de la Sala a quo respecto al fondo del asunto debatido en esta casación se halla en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia discutida, en el que se señala:

" Respecto de la cuestión relativa a la caducidad del procedimiento sancionador, dado que éste se inició fuera del plazo de un mes establecido por el artículo 49.2.j) del RGIT, señalar que se trata de una cuestión nueva no planteada en vía económico- administrativa, por lo que dado el carácter revisor de esta jurisdicción, no procede realizar pronunciamiento alguno.

Y en cuanto al resto de alegaciones, destacar que la cuestión tal y como la plantea la actora, consiste en dilucidar si la mera determinación de partidas a deducir o compensar en la base o en la cuota de declaraciones futuras, constituye una infracción separada y al margen de que la efectiva compensación se produzca o no."

Segundo.-Banco de Santander Central Hispano, S.A., preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de septiembre de 2007, en el que plantea dos motivos de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE 14 de julio).

1) En el primero alega la infracción de los artículos 49.2.j y 60.2 del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprobó el Reglamento General de la Inspección de los Tributos (BOE 14 de mayo), y de la jurisprudencia sentada en las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2002 y 4 de julio de 2005, en relación con los artículos 31, 33.3 y 56.1 de la Ley de esta jurisdicción.

Entiende la entidad recurrente que ha existido una confusión en la sentencia de la Audiencia Nacional entre las pretensiones formuladas en el escrito de demanda y su motivación o fundamentación jurídica. Por otra parte, considera que dicho Tribunal ha aplicado de forma improcedente los artículos 49.2.j y 60.2 del Reglamento General de Inspección por cuanto el día 5 de abril de 2001 se incoó el acta de conformidad y el acuerdo de iniciación del expediente sancionador se produjo el 8 de junio siguiente.

2) El segundo motivo de casación trata de la infracción por inaplicación del artículo 67 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (BOE 31 de diciembre), en relación con el artículo 64.c) de la misma Ley y con el artículo 34.1 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente (BOE 27 de febrero), así como de la doctrina jurisprudencial existente al respecto. Entiende Banco de Santander Central Hispano, S.A., que la Sala de instancia debió declarar de oficio la prescripción del derecho a imponer la sanción por parte de la Administración en aplicación del nuevo régimen introducido por la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente, que disminuyó el plazo de prescripción de cinco a cuatro años.

Tercero.-El abogado del Estado se opuso al recurso mediante escrito presentado el 29 de enero de 2008, en el que interesó su desestimación.

Respecto del primer motivo sostiene que los plazos señalados en los preceptos invocados de contrario para la iniciación del expediente sancionador operan cuando en el cuerpo del acta el inspector actuario haya consignado la ausencia de motivos para proceder a la apertura del procedimiento sancionador, circunstancia que no se da en el presente asunto.

Tratándose del segundo motivo, la oposición se centra en que, dado que la infracción se cometió en julio de 1996 y la Ley 1/1998 entró en vigor en marzo de este último año, la pretensión de la entidad recurrente supondría aplicar el nuevo sistema con eficacia retroactiva máxima, que la ley no permite.

Cuarto.-Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 1 de febrero de 2008, fijándose al efecto el 17 de noviembre de 2010, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-Banco de Santander Central Hispano, S.A., combate la sentencia dictada el 18 de junio de 2007 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 266/06, articulando dos motivos de casación.

En el motivo inicial suscita dos cuestiones. En primer lugar si, dada la respuesta que suministró la Audiencia Nacional a su alegación de caducidad del expediente sancionador, desconoció los preceptos procesales que regulan el debate en el proceso contencioso-administrativo y los términos en que, a la luz del mismo, debe producirse la decisión (artículos 31.1, 33 y 56.1 de la Ley 29/1998). En segundo término, plantea la operatividad en el caso debatido de los artículos 49.2.j y 60 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos.

El otro motivo de casación trae a colación la aplicación retroactiva, tratándose de sanciones, del plazo de prescripción de cuatro años instaurado por la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías del Contribuyente.

Segundo.-Para resolver el primer punto del debate se ha de recordar que nuestra jurisdicción, si bien plena, tiene talante revisor; esto es, la puesta en marcha de un tribunal de lo contencioso-administrativo requiere que un administrado demande su intervención con el objetivo de contrastar la regularidad jurídica de una previa actuación, incluso meras vías de hecho, o de una omisión de cualquier administración pública, con la extensión que diseñan los artículos 1 a 5 y 25 a 30 de la Ley 29/1998. Ese carácter revisor impide, por ejemplo, controlar un acto administrativo que no es objeto de un recurso contencioso-administrativo [véase la sentencia de 8 de julio de 2003 (casación 4167/99, FJ 14.º)].

Respecto de la concreta actividad, o inactividad, discutida, las partes han de articular sus pretensiones, en cuyo marco tiene que producirse el pronunciamiento jurisdiccional (artículos 31 a 33), que, por consecuencia, ha de ceñirse (1) a no admitir el recurso, si es que, procediendo el rechazo a limine, antes no se ha hecho por los cauces del artículo 45 o de los artículos 58 y 59 de la repetida Ley, (2) a declarar que no ha lugar al mismo, cuando la actuación controlada se ajuste a derecho, o (3) a estimarlo, si incurre en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (artículos 68 a 70).

Es en este último caso cuando, además de anular o declarar la nulidad de la actuación contrastada, reconocerá, si así se ha pretendido y resulta procedente, la situación jurídica individualizada demandada por el actor, condenando a la Administración si fuese menester a realizar la actividad que corresponda o a reparar los daños y perjuicios que se irrogaron al recurrente por la actividad que ahora, por su disconformidad, se expulsa del ordenamiento jurídico (artículos 31, apartado 2, y 71). Nada más y nada menos. En numerosas ocasiones hemos declarado improcedentes pretensiones que rebasaban ese talante revisor de nuestra jurisdicción, pretendiendo que suplante a los órganos administrativos [véase, entre otras muchas, las sentencias de 4 de noviembre de 2003 (casación 5495/00, FJ 3.º); 13 de julio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 137/03, FJ 4.º; y de 15 de julio de 2008 (casación 247/05, FJ 2.º)].

Así, pues, un tribunal de este orden jurisdiccional no puede dejar en el tintero ninguna de las pretensiones que se susciten en relación con la concreta actuación administrativa impugnada, pero no cabe exigirle que se pronuncie sobre cuestiones ajenas a la misma o que, relacionadas, tienen su propio mecanismo de impugnación, ya han sido revisadas o bien simplemente fueron consentidas por el interesado que no reaccionó.

Por otra parte, quien recurre una actuación administrativa, en apoyo de su pretensión ha de articular los motivos que estime procedentes, debiendo resolver el tribunal en el marco delimitado por aquellas pretensiones y estos motivos (artículos 56.1 y 33.1) y, si apreciase la existencia de razones distintas a las hechas valer por las partes para fundar la demanda o la oposición a la misma, así habrá de hacérselo saber, para que se manifiesten sobre el particular (artículo 33.2).

En este diseño claramente se comprende que el carácter revisor de nuestra jurisdicción veda a los tribunales de lo contencioso- administrativo pronunciarse sobre pretensiones distintas de las esgrimidas por los contendientes en la vía administrativa, pero nada impide que para decidir sobre las mismas atienda a motivos diversos de los entonces hechos valer, bien se introduzcan ex novo por los interesados en la vía judicial o lo haga el propio órgano jurisdiccional de oficio, previo planteamiento de la tesis. El motivo es el fundamento de la reclamación y no existe óbice para que el administrado aduzca en la demanda una razón (motivo) para obtener la anulación del acto (pretensión) que no hizo valer ante la Administración. Por ello, a nuestro juicio, no resulta lícito rechazar un motivo de impugnación en sede jurisdiccional con el pretexto de que no fue suscitado ante la Administración. La noción de "cuestión nueva" que se utiliza en la sentencia impugnada (fundamento 4.º) para rechazar el análisis de la posible caducidad del expediente sancionador resulta operativo en el ámbito del recurso de casación, en el que se trata de revisar la decisión del tribunal de instancia, siendo materialmente imposible que este último haya infringido el ordenamiento jurídico por no tratar un tema que no se le planteó, pero resulta impertinente para negar el análisis en la primera instancia judicial de un argumento aducido en apoyo de la pretensión anulatoria del acto administrativo impugnado.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del primer motivo de casación y a la anulación de la sentencia recurrida por no haber analizado la posible caducidad del expediente sancionador, oportunamente invocada en la demanda por Banco de Santander Central Hispano, S.A.

Tercero.-Casada la resolución recurrida, procede que abordemos la cuestión que los jueces de la instancia se negaron a analizar [artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998 ], sobre la que este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse en las sentencias de 21 de septiembre de 2002 y de 4 de julio de 2005, resolutorias de los recursos de casación en interés de ley 3433/01 y 91/03, respectivamente, y posteriormente, entre otras, en la sentencia de 25 de febrero de 2010 (casación 8398/04, FJ5.º). Conforme a la jurisprudencia sentada en tales sentencias, y en otras muchas, el artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos obliga, en todos los casos, a notificar al sujeto pasivo la iniciación del procedimiento sancionador dentro del plazo de un mes, bien desde la firma del acta de conformidad, bien desde la presentación de las alegaciones al acta en disconformidad o desde la finalización del término para formularlas (artículo 60, apartados 2 y 4, del mismo Reglamento). La notificación del acuerdo de incoación dentro de esos parámetros temporales constituye un requisito inexcusable para la legitimidad de la actuación administrativa sancionadora y, por consiguiente, para la validez del acto que la ponga fin.

Aplicando la anterior doctrina al actual caso solo cabe concluir que ha existido caducidad del expediente sancionador, porque el acta de conformidad se incoó el día 5 de abril de 2001 y la notificación del acuerdo del inicio del expediente sancionador tuvo lugar el 8 de junio de 2001, por lo que el expediente sancionador no se inició dentro del plazo previsto.

En consecuencia, procede estimar la demanda y anular el acto administrativo impugnado.

Cuarto.-El éxito del recurso de casación determina, en aplicación del apartado 2 del artículo 139 de la Ley reguladora de esta jurisdicción, que no proceda hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer a una de las partes las costas de la instancia.


FALLAMOS


 
1.º) Acogemos el recurso de casación interpuesto por la entidad Banco de Santander Central Hispano, S.A., contra la sentencia dictada el 18 de junio de 2007 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 266/06, que casamos y anulamos.

2.º) Estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la citada entidad financiera contra la resolución aprobada el 25 de junio de 2004 por el Tribunal Económico-Administrativo Central, confirmatoria de la sanción impuesta el 25 de octubre de 2001 por el Inspector-Jefe Adjunto-Jefe de la Oficina Técnica de la Oficina Nacional de Inspección, en cuantía de 1.941.961,32 euros, en relación con el ejercicio 1995 del impuesto sobre sociedades.

3.º) Anulamos dichos actos administrativos por no ajustarse al ordenamiento jurídico.

4.º) No hacemos especial pronunciamiento sobre las costas causadas, tanto en la instancia como en casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Manuel Martin Timon D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez

Publicación.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
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