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DICTAMEN 17/2012, DE 20 DE DICIEMBRE, SOBRE EL REAL DECRETO 1529/2012, DE 8 DE NOVIEMBRE, POR EL QUE SE DESARROLLA EL CONTRATO PARA LA FORMACIÓN Y EL APRENDIZAJE Y SE ESTABLECEN LAS BASES DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL DUAL (DOGC DE 12 DE MARZO DE 2013)


 
(IL 1290/2013)

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, del consejero Pere Jover Presa, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual (BOE núm. 270, de 9 de noviembre de 2012).

ANTECEDENTES

1. El día 5 de diciembre de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. núm. 2800) un escrito de 4 de diciembre de 2012, de la vicepresidenta del Gobierno, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, del mismo día, de solicitud de emisión de dictamen sobre el Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual (BOE núm. 270, de 9 de noviembre de 2012).

Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 23 de noviembre de 2012, había formulado el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado con relación al citado Real decreto. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen. No nos consta que este requerimiento haya obtenido respuesta hasta la fecha de emisión del Dictamen.

El órgano solicitante requiere de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo, para el caso de que se acordara interponer el correspondiente conflicto positivo de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 11 de diciembre de 2012, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. Se designó ponente del citado Dictamen al consejero Enric Fossas Espadaler.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación al objeto del dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 20 de diciembre de 2012.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen.—1. Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita que este Consell se pronuncie sobre diversos preceptos del Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual (en adelante, Real decreto). Este Dictamen se emite con carácter previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).

Con el fin de delimitar el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico nos referiremos, en primer lugar, al contenido del Real decreto y al contexto normativo en el que se sitúa. A continuación, expondremos brevemente los preceptos solicitados y los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas en la petición, y, finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el objetivo de dar respuesta a la petición del Gobierno.

2. Tal como indica su título, y recoge el artículo 2, el Real decreto objeto de dictamen tiene como objetivo, por una parte, el desarrollo reglamentario del «contrato para la formación y el aprendizaje», regulado en el artículo 11.2 del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo (en adelante, ET), y, por otra, la regulación de determinados aspectos de la formación profesional dual, que combina los procesos de enseñanza y aprendizaje en la empresa y el centro de formación.

A) El contrato para la formación y el aprendizaje fue introducido por el Real decreto-ley 10/2011, de 26 de agosto, que reformó diversos aspectos de la legislación laboral, entre otros, el antiguo contrato de formación previsto en el artículo 11.2 ET, y fue modificado posteriormente por la Ley 3/2012, de 6 de julio, adquiriendo la configuración actual. De acuerdo con el preámbulo del Real decreto, esta modalidad contractual se configura como «un instrumento destinado a favorecer la inserción laboral y la formación de las personas jóvenes en un régimen de alternancia de actividad laboral retribuida en una empresa con actividad formativa recibida en el marco del sistema de formación profesional para el empleo o del sistema educativo» (párr. primero). Por este motivo, el ámbito subjetivo del contrato se ciñe a los trabajadores mayores de dieciséis años y menores de veinticinco «que carezcan de la cualificación profesional obtenida y reconocida por el sistema de formación profesional para el empleo o del sistema educativo requerida para concertar un contrato en prácticas para un puesto de trabajo u ocupación objeto del contrato» (arts. 11.2.ª ET y 6 del Real decreto).

El desarrollo reglamentario que el Real decreto efectúa del contrato para la formación y el aprendizaje (título II) se articula en dos ámbitos: los aspectos laborales, incluidos en el capítulo I (arts. 6 a 15), en que se fijan, entre otros, los requisitos subjetivos, jornada, salario, duración y prórroga del contrato; y los aspectos formativos del contrato, previstos en el capítulo II (arts. 16 a 25), que son los que nos interesan a los efectos de nuestro Dictamen. Se añade, además, un capítulo III, relativo a las normas de seguridad social.

La actividad formativa inherente al citado contrato tiene como objetivo la obtención de un título de formación de grado medio o superior, de un certificado de profesionalidad o, en su caso, de una certificación académica o acreditación parcial acumulable (art. 16.1), y debe estar relacionada con la actividad laboral desarrollada en el puesto de trabajo (art. 16.3). El Real decreto articula un sistema que parte del acuerdo para la actividad formativa, con el contenido establecido en el artículo 21. Este acuerdo es propuesto por la empresa, una vez que ha verificado que para el trabajo efectivo existe una actividad formativa relacionada (art. 16.4), y lo suscribe con el centro de formación u órgano designado por la Administración educativa o laboral que imparte la formación y con la persona trabajadora (art. 21.1). Una vez que el acuerdo ha sido autorizado por el servicio público de empleo competente (art. 16.8), se anexa al contrato de trabajo (art. 21.1). De acuerdo con lo que ya se prevé en el artículo 11.2.d ET, esta formación podrá ser impartida por un centro de formación profesional o por la propia empresa si dispone de instalaciones y del personal adecuados (art. 18.4). El Real decreto fija, asimismo, los mecanismos de orientación e información a las empresas y personas trabajadoras respecto de esta contratación y las posibilidades de formación (art. 22), y también la acreditación de la cualificación o competencia profesional adquirida (art. 23), los mecanismos de financiación y gestión (art. 24), y la evaluación, seguimiento y pruebas finales de evaluación de los certificados de profesionalidad vinculados a esta modalidad contractual (art. 25).

B) Por otra parte, el Real decreto pretende «establecer las bases para la implantación progresiva de la formación profesional dual en España, entendida como el conjunto de acciones e iniciativas formativas que tienen por objeto la cualificación profesional de las personas, combinando los procesos de enseñanza y aprendizaje en la empresa y en el centro de formación» (párr. cuarto del preámbulo).

La participación activa de las empresas en el proceso formativo encuentra fundamento en la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional (arts. 6 y 11.3), en el artículo 42.2 de la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, y se consolida en el artículo 75 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible. De hecho, el preámbulo del Real decreto declara que, en materia de formación dual, este se dicta de conformidad, respectivamente, con las disposiciones finales tercera y sexta de las citadas leyes orgánicas. En el mismo sentido, y con respecto a Cataluña, la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación, regula, en el artículo 63, la alternancia entre formación y trabajo.

El Real decreto regula la formación profesional dual del sistema educativo en el título III (arts. 28 a 34), que se sitúa al margen de la contratación para la formación y el aprendizaje (art. 28.1). La fórmula utilizada se basa en la presentación de proyectos de formación que deben llevarse a cabo en los centros docentes, formalizados a través de convenios de colaboración entre estos y las empresas del sector correspondiente (arts. 29 y 31). Los proyectos se realizan en centros educativos con entornos productivos que reúnan requisitos idóneos para desarrollarlos (art. 29). Por su parte, los convenios son autorizados por las administraciones educativas (art. 31), que se responsabilizan también del seguimiento y evaluación de los proyectos (art. 34). Asimismo, deben contener, entre otros aspectos establecidos en el artículo 31 del Real decreto, el programa de formación, cuyo contenido se fija en el artículo 30 de la citada norma. Finalmente, se establecen los derechos y deberes de los alumnos (art. 32), así como un sistema de becas (art. 33).

Además del articulado expuesto, el Real decreto contiene un título I (arts. 1 a 5), que comprende las disposiciones generales, y cinco disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y tres finales.

3. A continuación, expondremos brevemente el contenido de los preceptos solicitados y los motivos de inconstitucionalidad y antiestatutariedad alegados en la solicitud y en el requerimiento de incompetencia, aspectos que serán tratados detalladamente en el fundamento jurídico tercero del Dictamen.

El Gobierno de la Generalitat solicita la opinión del Consell respecto de los preceptos siguientes: el artículo 16.8, que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal funciones de autorización, seguimiento y evaluación cuando la empresa suscriba contratos en más de una comunidad autónoma; el artículo 22.2, que regula las funciones de información y orientación a las empresas y personas trabajadoras y la colaboración entre los servicios de empleo y las administraciones educativas; el artículo 30.2 y .5, que establece el mínimo de horas de formación con participación de la empresa y el modo en que debe organizarse la coordinación entre la empresa y el centro educativo; el artículo 31.2, que atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la autorización de los proyectos de formación profesional dual presentados por una empresa que afecten a más de una comunidad autónoma; el artículo 34.2 y .3, que fija la información mínima de los instrumentos de evaluación de los proyectos de formación; y la disposición final primera del Real decreto, que determina los diferentes títulos competenciales a cuyo amparo este se ha dictado.

Con carácter general, el Gobierno de la Generalitat considera que «ni la regulación del contrato de aprendizaje y formación ni la referida a la formación profesional dual, respetan suficientemente las competencias que corresponden a la Generalitat de Catalunya de acuerdo con lo previsto en los artículos 131 y 170 del EAC relativos, respectivamente, a educación y a trabajo y relaciones laborales». En este sentido, señala que en materia laboral la Generalitat ejerce la competencia ejecutiva, mientras que, en materia educativa, dispone de la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva en el marco de las competencias del Estado ex artículo 149.1.30 CE.

Los motivos en que se basa la supuesta vulneración de las competencias son esencialmente tres: la indebida utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas a órganos de la Administración central del Estado en materia laboral y educativa; la regulación excesivamente detallada de las competencias ejecutivas en esta materia, que incide en aspectos meramente organizativos, y un exceso en la regulación de las bases en materia de educación.

En vista de lo expuesto, podemos fijar el objeto del presente Dictamen: determinar si los preceptos del Real decreto 1529/2012solicitados vulneran el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia laboral (art. 170 EAC) y en materia de educación (art. 131 EAC), teniendo en cuenta que existen diferentes tipos de formación profesional que son susceptibles de inscribirse en una u otra materia. Para dar respuesta a la petición del Gobierno, en el fundamento jurídico segundo trataremos el marco constitucional y estatutario relativo a la formación profesional, y en el fundamento jurídico tercero realizaremos el examen de los preceptos del Real decreto objeto de solicitud con el fin de determinar si se adecúan a este marco constitucional y estatutario.

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo a la formación profesional.—Según la disposición final primera del Real decreto, los preceptos objeto de solicitud se dictan al amparo de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.7 CE, que atribuye al Estado competencia sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas (arts. 1.1 y 6 a 25); y el artículo 149.1.30 CE, que reserva al Estado la competencia para establecer la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales, así como las normas básicas para el desarrollo del derecho a la educación, con el fin de garantizar el cumplimiento de los deberes de los poderes públicos en esta materia (arts. 1.2, 2, 3, 4, 5 y 28 a 34). Otros preceptos, que no han sido objeto de solicitud, se dictan al amparo del título previsto en el artículo 149.1.17 CE, en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (arts. 26 y 27).

Por otra parte, en el escrito de petición de dictamen presentado por el Gobierno de la Generalitat se alega que los citados preceptos del Real decreto vulneran las competencias de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales (art. 170 EAC) y en materia educativa (art. 131.2 EAC).

Dado que los preceptos cuestionados previsiblemente se encuadrarán en alguna de las dos materias invocadas tanto por el Estado como por el Gobierno de la Generalitat, en este fundamento jurídico expondremos sintéticamente su respectivo régimen competencial, teniendo en cuenta que «hay distintas modalidades de formación profesional, encuadrables en materias competenciales distintas y a las que les son de aplicación títulos competenciales estatales y autonómicos también distintos» (STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 4).

Al final de este fundamento jurídico nos referiremos también brevemente a la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas, puesto que este es el motivo en que el Gobierno basa sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad en relación con algunos de los preceptos solicitados.

1. El régimen competencial de la materia «laboral» fue objeto de un atento examen en nuestro DGCE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3), al que debemos remitirnos aquí ampliamente, de forma específica en cuanto a lo que declaramos sobre la formación profesional ocupacional. Esta, según la jurisprudencia constitucional (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 8), claramente se inscribe en la «legislación laboral» (art. 149.1.7 CE), dado que tal formación concierne a la regulación de un derecho concreto de los trabajadores en el seno de la relación laboral. Por esta razón, sobre la citada formación profesional el Estado dispone de la legislación, entendida en sentido material, mientras que las comunidades autónomas pueden desarrollar un conjunto de actuaciones precisas para poner en práctica la normativa reguladora, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios y la regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4). En este punto, debemos recordar que el Estatuto vigente atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de trabajo y relaciones laborales (art. 170.1 EAC), que en todo caso incluye «[l]as políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo [...]» (apdo. b) y «[l]as cualificaciones profesionales en Cataluña» (apdo. c).

En el propio DCGE 5/2012 dimos cuenta, asimismo, de la evolución seguida por la legislación laboral dictada por el Estado, y de la intensa conflictividad competencial que ha generado en los últimos años. Entre esta legislación laboral debemos destacar, a los efectos del presente Dictamen, la aprobación de la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional, que crea un sistema integral de formación profesional («Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional»), que incluye la formación reglada, continua y ocupacional, y articula tal formación en torno a un único Catálogo nacional de cualificaciones profesionales, definido como el «eje nacional del sistema» (art. 7.2). No obstante, la integración en un único sistema de las diversas modalidades de formación profesional no sustituye a las regulaciones de cada una de ellas, como precisa la citada STC 194/2012 (FJ 4).

El Gobierno y el Parlamento de Cataluña, siguiendo el DCC núm. 230, de 22 de julio de 2002, interpusieron sendos recursos de inconstitucionalidad contra esta Ley que han sido resueltos por la STC 111/2012, de 24 de mayo, que ha clarificado el régimen competencial de la formación profesional.

La doctrina establecida en esta Sentencia, seguida por la posterior STC 194/2012, parte del hecho de que el concepto genérico de «formación profesional» incluye tres modalidades: la formación profesional reglada o inicial, que se integra en el sistema educativo, y por lo tanto en el ámbito de las competencias relativas a la educación; la formación profesional ocupacional, dirigida a la inserción y reinserción laboral de los trabajadores; y la formación continua, que persigue el mantenimiento de las aptitudes y cualificaciones profesionales a lo largo de la vida laboral. Estas dos últimas, la formación ocupacional y la continua, se incardinan, como regla general, en la materia «laboral».

A partir de esta ubicación, el reparto de competencias sobre la formación profesional ocupacional y la formación continua es el correspondiente a la materia «laboral», en los términos expuestos anteriormente, siguiendo el DCGE 5/2012 (FJ 3) y la jurisprudencia constitucional dictada en el mismo sentido (STC 95/2002, FJ 8; 111/2012, FJ 7, y 194/2012, FJ 5).

2. Como se ha dicho, la formación profesional reglada o inicial se inscribe en el ámbito de las competencias sobre educación, cuyo régimen competencial ha sido objeto de una consolidada doctrina consultiva (recogida en el citado DCC núm. 230 y en el DCC núm. 294, de 10 de junio de 2009, sobre el Proyecto de ley catalana de educación), y también de una abundante jurisprudencia constitucional, que resume la STC 111/2012 (FJ 5), de la que aquí debemos ofrecer solo una síntesis a efectos de los pronunciamientos que debemos efectuar en el próximo fundamento jurídico.

La educación es una materia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas. El artículo 149.1.30 CE atribuye al Estado dos competencias diferenciadas: en el primer inciso, la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales»; y en el segundo, «las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia». Por su parte, el apartado 2 del artículo 131 EAC confiere a la Generalitat la competencia en educación, de acuerdo con la cual le corresponde la competencia exclusiva «en materia de enseñanza no universitaria, con relación a las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conduzcan a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas de educación infantil», que incluye hasta ocho submaterias, entre las que se encuentra «[l]a inspección, la evaluación interna del sistema educativo [...]» (apdo. d). El apartado 3 del artículo 131 EAC, sobre las mismas enseñanzas, y en cuanto a lo que no regula el apartado anterior, confiere a la Generalitat la competencia compartida, que incluye en todo caso: «a) La programación de la enseñanza, su definición y la evaluación del sistema educativo».

A los efectos del presente Dictamen, debemos prestar una especial atención a la competencia estatal para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativos (STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3), dado que la jurisprudencia constitucional la vincula directamente a las «profesiones tituladas» incardinadas en el sistema educativo, es decir, aquellas para cuyo ejercicio se requieren títulos académicos. La STC 111/2012 advierte que no puede equipararse el «título académico profesional» con la «capacitación oficial», que acredita las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías diferentes de las previstas en la formación profesional reglada. Así, se distingue entre los títulos académicos de formación profesional, que pertenecen a esta última, y los «certificados de profesionalidad» previstos en la Ley orgánica 5/2002, a los que no se aplica la competencia estatal del artículo 149.1.30 CE, sino que deben encuadrarse en la materia «laboral», tal como declara la citada STC 194/2012 (FJ 4).

Con respecto a las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, segunda competencia del Estado en educación ex artículo 149.1.30 CE, la jurisprudencia constitucional precisa que debe entenderse en el sentido de que le corresponde «la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el tal art. 27 de la CE» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15; y en el mismo sentido, STC 184/2012, FJ 3), si bien la relación entre la normativa básica estatal y las previsiones del artículo 27 CE debe ser «directa y estrecha» (STC 137/1986, de 6 de noviembre; STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7). Asimismo, el Tribunal ha declarado que este título estatal debe consistir en el establecimiento de «bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas» (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3; STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11).

3. Finalmente, en cuanto a la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas, también podemos remitirnos al DCGE 5/2012. En su fundamento jurídico 4 recogimos la doctrina fijada en la STC 194/2011, de 13 de diciembre, que estimó un conflicto de competencia basado en la utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas al Estado en materia laboral. En esta resolución, el Tribunal recuerda, citando sentencias anteriores, que la plena competencia normativa del Estado le habilita para establecer la completa disciplina normativa «incluyendo en la misma la fijación de los puntos de conexión», pero que esta competencia estatal «se dirige precisamente a permitir el ejercicio ordinario de la actividad de gestión de las Comunidades Autónomas, de modo que, establecido el punto o puntos de conexión de que se trate, no se produzca el ejercicio de la competencia de ejecución por el Estado, pues solo en los casos excepcionales en los que la actividad pública no admita fraccionamiento resulta justificado el ejercicio por el Estado de una competencia de ejecución que no le está atribuida» (FJ 5).

Tercero. Examen de los preceptos del Real decreto 1529/2012, objeto de solicitud.—El examen de la adecuación de los preceptos solicitados del Real decreto al orden constitucional y estatutario de competencias debe tener presente, como advirtió la STC 111/2012, citada reiteradamente, que no puede hacerse una lectura unívoca de su contenido, dado que puede variar según como se proyecte sobre cada una de las diferentes modalidades de formación profesional (FJ 8); y que la intervención del Estado tiene una «distinta intensidad» en función de la modalidad de formación sobre la que esté actuando (FJ 10). Las observaciones anteriores ponen de relieve la importancia del encuadre competencial de cada uno de los preceptos, que realizaremos siguiendo los criterios reiterados en nuestra doctrina consultiva (DCGE 5/2012, FJ 3), que se hace eco de la jurisprudencia constitucional. De acuerdo con ellos, la determinación del título competencial prevalente debe realizarse teniendo en cuenta la razón o finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado, siendo en principio prevalente la regla competencial específica sobre la más genérica. Una vez encuadrado correctamente cada precepto en una de las modalidades de formación profesional, que a su vez se integra en uno de los dos títulos competenciales invocados, será posible determinar si su contenido respeta el correspondiente régimen competencial, tal como se ha expuesto en el fundamento jurídico anterior.

Recordemos que el Gobierno de la Generalitat solicita la opinión de este Consell sobre los artículos 16.8 y 22.2, encuadrados en los aspectos formativos del contrato para la formación y el aprendizaje, y sobre los artículos 30.2 y .5, 31.2 y 34.2 y .3, integrados en la formación profesional dual del sistema educativo. A los citados artículos se añade la disposición final primera, que contiene la correspondiente habilitación competencial del Gobierno del Estado para dictar los preceptos del Real decreto.

1. El artículo 16, rubricado «Actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje», establece en su apartado 8:

«Cuando una misma empresa realice contratos para la formación y el aprendizaje en más de una Comunidad Autónoma, la autorización del acuerdo para la actividad formativa será concedida por el Servicio Público de Empleo Estatal. En ese caso, el seguimiento y evaluación de dicha actividad formativa será realizado por el Servicio Público de Empleo Estatal.»

Este precepto, de acuerdo con el párrafo primero de la disposición final primera del Real decreto, se dicta al amparo del artículo 149.1.7 CE. El Gobierno de la Generalitat entiende, en la solicitud, que «[n]o se respetan las competencias en trabajo y educación de la Generalitat cuando se atribuye a un órgano de la Administración estatal —el Servicio Público de Empleo Estatal— las funciones ejecutivas de autorización, seguimiento y evaluación de la actividad formativa, sobre la base de que la empresa realice contratos de formación y aprendizaje en más de una Comunidad Autónoma». Como es patente en el requerimiento, las competencias de la Generalitat en materia de educación y trabajo y relaciones laborales de los artículos 131 y 170 EAC, aunque tienen un alcance diferente, en ambos casos comprenden como mínimo las potestades ejecutivas. A juicio del Gobierno, con independencia de que la formación obtenida mediante el contrato para la formación y el aprendizaje sea un título profesional integrado en el sistema educativo o un certificado de profesionalidad, la previsión del artículo 16.8 del Real decreto vulnera las competencias de la Generalitat.

Lo que acabamos de exponer permite constatar que el encuadre competencial del precepto no es, en principio, inequívoco. Aunque el propio Real decreto lo sitúa en la materia «laboral» (art. 149.1.7 CE), lo cierto es que sistemáticamente se inscribe en el capítulo II del título II del Real decreto, que trata de los «Aspectos formativos del contrato para la formación y el aprendizaje». Y, por otro lado, el apartado 1 del artículo 16 establece que «[l]a actividad formativa inherente a este tipo de contrato [...] será la necesaria para la obtención de un título de formación profesional de grado medio o superior o de un certificado de profesionalidad o, en su caso, certificación académica o acreditación parcial acumulable». Podría pensarse, pues, que el artículo 16.8 es también susceptible de inscribirse en la materia de educación (art. 149.1.30 CE), tal como se deduce del escrito de solicitud.

Ahora bien, no hay duda de que las actividades públicas reguladas en el artículo 16.8 son en cualquier caso funciones ejecutivas y no se encuentran directamente vinculadas con la educación: se trata de la «autorización» y el «seguimiento y evaluación» de la actividad formativa del contrato, propuesta por la empresa en el acuerdo correspondiente; y no de los conocimientos y capacidades de los alumnos que permiten la obtención de un título, que sí formarían parte de la primera competencia estatal del artículo 149.1.30 CE. Por otra parte, el propio Real decreto atribuye estas funciones al «Servicio Público de Empleo competente» (art. 16.7). En consecuencia, debemos inclinarnos por entender que estas actuaciones son funciones ejecutivas que pertenecen al ámbito organizativo de este tipo de contrato, encuadrables en la materia «laboral», y que, por tanto, corresponden a la Generalitat ex artículo 170 EAC.

La cuestión reside, pues, en examinar si su atribución a un órgano estatal, cuando una misma empresa suscriba los citados contratos en más de una comunidad autónoma, contraviene la doctrina constitucional sobre la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas. Es cierto, como se afirma en el requerimiento, que el Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de atribuir funciones ejecutivas a órganos estatales en materia laboral cuando sea «imprescindible», citando las STC 243/1994, de 21 de julio, y 329/1993, de 12 de noviembre. El Tribunal ha precisado también, en la citada STC 194/2011, que solo en casos excepcionales en que la actividad pública no admite fraccionamiento está justificado el ejercicio por parte del Estado de competencias ejecutivas que no tiene atribuidas (FJ 5). La aplicación de estos criterios al precepto examinado nos lleva a concluir que en el supuesto de que una empresa suscriba los contratos en más de una comunidad autónoma no es imprescindible que la autorización de la actividad formativa, así como su seguimiento y evaluación, corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal. Así, a efectos de su validez constitucional, habría sido suficiente que la norma hubiera establecido un punto de conexión, como por ejemplo la sede social de la empresa, con el fin de facilitar a la Generalitat, en su caso, el ejercicio de la función ejecutiva y al mismo tiempo garantizar la plena efectividad de las actuaciones cuando tengan carácter supraterritorial.

En consecuencia, el artículo 16.8 del Real decreto, al no establecer un punto de conexión y atribuir estas competencias ejecutivas a un órgano estatal, es contrario al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia laboral (arts. 149.1.7 CE y 170 EAC).

2. El artículo 22, rubricado «Información y orientación», dispone en su apartado 2:

«A estos efectos, los Servicios Públicos de Empleo establecerán los medios específicos para garantizar estos servicios de información y orientación, coordinarán la información relativa a las empresas que demandan celebrar contratos para la formación y el aprendizaje y a los centros formativos reconocidos para impartir la formación vinculada a estos contratos. La prestación de estos servicios se podrá realizar directamente, en una sede física, a través de una página web o de cualquier otro medio que garantice su difusión. En todo caso, el establecimiento de estos servicios se efectuará, exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo.

Asimismo, los Servicios Públicos de Empleo, en colaboración con las Administraciones educativas, en sus respectivos ámbitos de competencias, coordinarán la información sobre los puestos de trabajo ofertados por las empresas, los centros de formación disponibles, las posibilidades de formación en todo el territorio nacional y la igualdad en el acceso a la información.»

Este precepto, del mismo modo que el anterior, se dicta al amparo del artículo 149.1.7 CE, según la disposición final primera del Real decreto. En el escrito de petición del Gobierno de la Generalitat se afirma que «[t]ampoco se adecúa al marco competencial en materia laboral, la determinación de quien y como debe prestarse la información y orientación a las empresas y personas sobre las posibilidades de contratación y formación derivadas de esta modalidad contractual». Y ello, según expone el requerimiento, porque este precepto no se limita a regular genéricamente la colaboración entre los servicios de empleo y las administraciones educativas sino que entra a regular aspectos puramente organizativos referidos a quien debe realizar estas funciones y como, por lo que esta regulación vulnera las competencias de la Generalitat en materia laboral y en materia educativa.

A diferencia del precepto anterior, no hay dificultad para inscribir este precepto en la materia «laboral», dado su contenido, que regula la información y orientación sobre las posibilidades de esta contratación, y en el que predomina este aspecto sobre el educativo por su vinculación con el fomento del empleo y la inserción laboral. Y ello aunque esté incluido en el capítulo II del título II, relativo a los «Aspectos formativos del contrato para la formación y el aprendizaje».

Se trata de funciones ejecutivas, ya que el precepto aporta meras instrucciones inherentes a la gestión u organización de la información y la orientación a las empresas y personas trabajadoras, con el fin de ayudar «a relacionar dicho puesto de trabajo y la plaza de formación vinculada al mismo», entre otros objetivos (art. 22.1 del Real decreto).

Estas potestades se atribuyen «a los Servicios Públicos de Empleo, en colaboración con las Administraciones educativas» (art. 22.1 del Real decreto), expresiones, ambas, en las que se encuentran incluidas las comunidades autónomas. Por ello, esta atribución, que repite el apartado 2, en nuestra opinión no presenta ningún problema competencial ya que se entiende que en Cataluña los servicios públicos a los que corresponden las tareas de información y orientación son los de la Generalitat.

Ahora bien, el párrafo primero, último inciso, de este apartado 2 del artículo 22 determina de forma tasada que «[e]n todo caso, el establecimiento de estos servicios se efectuará, exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo». El precepto contiene, pues, una regulación de la función ejecutiva que corresponde a la Generalitat y, por tanto, invade claramente sus competencias en materia de trabajo asumidas en el artículo 170 EAC.

3. El artículo 30, con la rúbrica «Programa de formación», en el apartado 2 dispone:

«Se establecerá un mínimo del 33% de las horas de formación establecidas en el título con participación de la empresa. Este porcentaje podrá ampliarse en función de las características de cada módulo profesional y de la empresa participante.»

Por su parte, el apartado 5 establece:

«La actividad formativa en la empresa y en el centro educativo se coordinará mediante reuniones mensuales de control en las que se hará seguimiento de cada uno de los alumnos. Para ello, se establecerán las tutorías a que se refiere el artículo 20 de este real decreto.»

Este artículo se dicta al amparo del artículo 149.1.30 CE, según la disposición final primera del Real decreto, encuadre con que coincide el Gobierno en su solicitud, y que también compartimos, dado que la formación profesional dual se realiza mediante proyectos «en el sistema educativo, con la coparticipación de los centros educativos y las empresas, cuando no medie un contrato para la formación y el aprendizaje» (art. 28.1 del Real decreto).

El Gobierno, sin embargo, considera en su petición que no se respetan «suficientemente las competencias que el artículo 131.2 EAC atribuye a la Generalitat de Catalunya en materia educativa» al establecer, «con el carácter de normativa básica, las condiciones a las que debe sujetarse la programación de la formación». Asimismo, en el requerimiento se añade que corresponde a la Generalitat determinar como debe organizarse la participación de la empresa y la coordinación entre ella y el centro educativo.

Para pronunciarnos sobre estos dos apartados del artículo 30 es conveniente recordar que el Real decreto que examinamos, como se ha dicho, desarrolla la Ley orgánica 5/2002, de las cualificaciones y de la formación profesional, y la Ley orgánica 2/2006, de educación. Ambas disposiciones contienen regulaciones que pueden situarse en la segunda competencia estatal del artículo 149.1.30 CE, ya citadas, relativas a las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE». Esta competencia se extiende al establecimiento de las «enseñanzas mínimas», así como a los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3), pero debe permitir a las comunidades autónomas adoptar sus alternativas políticas, motivo por el que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la reserva exclusiva a favor del Estado de la regulación íntegra del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional (STC 111/2012, FJ 12.b).

En aplicación de estos criterios, entendemos que el establecimiento del porcentaje mínimo de horas de formación (33%) en el convenio suscrito entre el centro docente y la empresa colaboradora, ampliable en función de las características de cada módulo profesional y de la empresa participante (apdo. 2), constituye un ejercicio legítimo de aquella competencia estatal, dado su carácter básico, porque establece unos mínimos de formación necesarios para su enseñanza efectiva y completa, y lo regula de forma flexible permitiendo un margen de actuación a la Generalitat. Por el contrario, consideramos que el apartado 5 del artículo 30, que establece los mecanismos de coordinación de la actividad formativa entre la empresa y el centro educativo, ni siquiera puede reputarse como una norma básica de desarrollo del artículo 27 CE. Y ello porque su contenido, relativo a los aspectos organizativos de la coordinación entre empresas y centros educativos y a su realización, no puede cualificarse como materialmente básico, entendido como «la determinación de los objetivos, finalidades y orientaciones generales» (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4) a los que debe ajustarse la normativa autonómica, y, por tanto, es contrario al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de educación.

En vista de lo expuesto, entendemos que el apartado 5 del artículo 30 del Real decreto 1529/2012 es contrario al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de educación (arts. 149.1.30 CE y 131 EAC). El apartado 2 del citado artículo, en cambio, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

4. El artículo 31, intitulado «Convenios con las empresas», en su apartado 2 dispone:

«Cuando el ámbito de aplicación del proyecto de formación profesional dual presentado por una empresa afecte a más de una Comunidad Autónoma, su autorización corresponderá al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.»

El precepto se dicta al amparo del artículo 149.1.30 CE y, en opinión del Gobierno de la Generalitat, la atribución que realiza de la potestad de autorización al citado Ministerio comporta una invasión competencial, dado que, como se expone en el requerimiento, no hay duda de que la función ejecutiva en materia educativa corresponde a la Generalitat de Catalunya.

Debemos tener en cuenta que el apartado 1 del artículo 31 dispone que «[e]l proyecto de formación profesional dual deberá ser autorizado por la Administración educativa correspondiente», que, como se ha dicho, incluye a la de las comunidades autónomas. Por tanto, la cuestión controvertida es la atribución de esta función de autorización a la Administración central del Estado cuando el ámbito de aplicación del proyecto afecte a más de una comunidad autónoma. Se trataría nuevamente de la utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas, a la que sería aplicable la doctrina antes expuesta en relación con el artículo 16.8 del Real decreto. En este supuesto tampoco sería imprescindible la atribución de funciones ejecutivas a órganos estatales en materia educativa y, por tanto, la disposición estatal que examinamos debería haberse limitado a fijar un punto de conexión, tal como hemos expuesto al examinar el citado artículo 16.8. Al no haber establecido un punto de conexión y haber atribuido esta función ejecutiva a un órgano estatal, el precepto cuestionado vulnera el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de educación (arts. 149.1.30 CE y 131 EAC).

5. El artículo 34, con la rúbrica «Seguimiento y evaluación», en el apartado 2 dispone:

«Para realizar el seguimiento y evaluación del conjunto de proyectos de formación profesional dual, la Dirección General de Formación Profesional del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en colaboración con las Comunidades Autónomas, establecerá los mecanismos de recogida y tratamiento de la información obtenida tras el desarrollo e implantación de los proyectos así como los mecanismos para su difusión.»

Mientras que el apartado 3 establece:

«Los instrumentos de la evaluación de cada proyecto deberán recoger, al menos, la información sobre los alumnos participantes; los alumnos que abandonan y los alumnos que culminan con éxito el programa de formación previsto; y los alumnos que continúan en la empresa al término de los dos años posteriores a la finalización del proyecto desempeñando funciones relacionadas con el ciclo formativo cursado, entre otros. Esta información deberá ser transmitida a la Dirección General de Formación Profesional del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.»

En la solicitud, el Gobierno, aunque considera plausible la existencia de un seguimiento y evaluación de los citados proyectos, entiende que «la previsión de cuál debe ser la información mínima que deben recoger los instrumentos de evaluación de cada uno de los proyectos, excede, por su grado de detalle, de lo que corresponde a una regulación básica e incide en las competencias de la Generalitat sobre inspección y evaluación interna del sistema educativo, previstas en el artículo 131.2.d) EAC».

Entendemos que el apartado 2 del precepto no ofrece problemas competenciales ya que se limita a conferir al Ministerio de Educación el seguimiento y evaluación «del conjunto de proyectos de formación profesional dual» en colaboración con las comunidades autónomas, y, por tanto, sin perjuicio de que la Generalitat ejerza con carácter ordinario la actividad pública de control vinculada a estos proyectos, en su ámbito territorial, reconocida en el apartado 1 del propio artículo 34. Tampoco podría hacerse objeción alguna a la determinación de los instrumentos de evaluación del apartado 3 puesto que, al tratarse de una evaluación del conjunto de proyectos, esta solo se convierte en posible si la información facilitada por las diferentes comunidades autónomas sobre cada proyecto es homogénea.

En consecuencia, los apartados 2 y 3 del artículo 34 del Real decreto 1529/2012 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

6. Finalmente, la disposición final primera determina los títulos competenciales del Estado a cuyo amparo se han dictado los preceptos del Real decreto: artículos 149.1.7 CE (arts. 1.1 y 6 a 25), 149.1.17 CE (arts. 26 y 27) y 149.1.30 CE (arts. 1.2, 2, 3, 4, 5 y 28 a 34).

El Gobierno considera que esta disposición, con respecto a los preceptos objeto de dictamen, incide en las competencias de la Generalitat al delimitar los títulos competenciales que habilitan al Gobierno del Estado puesto que dispone que los artículos 16.8, 22.2, 30.2 y .5, 31.2 y 34.2 y .3 se dictan al amparo de títulos competenciales estatales cuando se evidencia que incurren en una invasión de las competencias de la Generalitat en materia laboral y educativa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican a determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «sistemáticas» y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29). En consecuencia, la estimación de algunas de estas impugnaciones se proyectaría sobre el alcance de un precepto de la disposición del Real decreto dictaminado; en este caso, la disposición final primera.

Esta disposición atribuye el carácter de norma básica ex artículo 149.1.30 CE al artículo 30.5 del Real decreto, al que hemos negado tal carácter, y corresponde a la Generalitat la legislación de desarrollo, de acuerdo con el artículo 131 EAC. Por tanto, el párrafo tercero de la disposición final primera, en la medida en que califica de básico el artículo 30.5, debe reputarse contrario al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.

De forma parecida, el párrafo primero de la disposición final primera del Real decreto atribuye el carácter de legislación laboral, en virtud del artículo 149.1.7 CE, al artículo 22.2 del Real decreto, al que hemos considerado anteriormente como de mera ejecución y que corresponde a la Generalitat según el artículo 170 EAC. En consecuencia, el citado párrafo, en la medida en que inscribe al artículo 22.2 en la «legislación laboral», debe entenderse también contrario al reparto constitucional y estatutario de competencias.

En cambio, la disposición final primera no es contraria a la Constitución ni al Estatuto de autonomía en relación con los demás artículos solicitados, tal como se desprende de nuestro pronunciamiento.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES


Primera.—El apartado 8 del artículo 16 y el último inciso del primer párrafo del apartado 2 del artículo 22 del Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual, son contrarios al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia laboral establecido en los artículos 149.1.7 CE y 170 EAC.

Adoptada por unanimidad.


Segunda.—El apartado 5 del artículo 30 y el apartado 2 del artículo 31 del Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, son contrarios al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia educativa establecido en los artículos 149.1.30 CE y 131 EAC.

Adoptada por unanimidad.


Tercera.—Los párrafos primero y tercero de la disposición final primera del Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, en relación con los artículos 22.2 y 30.5, son contrarios al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia laboral y educativa establecido en los artículos 149.1.7 CE y 170 EAC y en los artículos 149.1.30 CE y 131 EAC, respectivamente.

Adoptada por unanimidad.


Cuarta.—El resto de preceptos solicitados del Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

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